การกำหนดนโยบายต่างประเทศของแต่ละประเทศนั้นมีรูปแบบต่างๆกัน
ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับลักษณะโครงสร้างทางการเมือง ฐานอำนาจของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลซึ่งทำหน้าที่กำหนดนโยบาย
ตลอดจนอุดมการณ์ ผลประโยชน์ และความสนใจของผู้กำหนดนโยบายเป็นสำคัญ โดยทั่วไปนักวิชาการเสนอว่าการกำหนดนโยบายต่างประเทศอาจแบ่งออกเป็นแบบแผนหรือรูปแบบใหญ่ๆได้ดังนี้
1.รูปแบบการกำหนดนโยบายสมเหตุสมผล(Rational
Model)
ตามรูปแบบนี้
การกำหนดนโยบายของแต่ละประเทศเป็นผลของการใคร่ครวญไตร่ตรองอย่างละเอียดรอบคอบ
กล่าวคือ นโยบายถูกกำหนดหลังจากที่ผู้กำหนดนโยบายพิจารณา ทางเลือก
ต่างๆที่เป็นไปได้ทั้งหมด เช่น เมื่อถูกประเทศหนึ่งยื่นตำขาดขอเดินทัพผ่านประเทศตน
ประเทศที่ถูกยื่นคำขาดจะพิจารณาว่าหนทางปฏิบัติของตนมีได้กี่ทาง
และเรียบเรียงรายกายทางเลือกต่างๆไว้ให้ครบถ้วนที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้
ทางเลือกที่ว่านี้อาจเป็นไปได้ดังต่อไปนี้
1)ปฏิเสธการยื่นคำขาด
และต่อสู้ทันทีหากมีการยาตราทัพเข้าประเทศ
2) ยอมตามคำขู่นั้น
3) เจรจาถ่วงเวลา
4) ขอให้มหาอำนาจอื่นเข้าแทรกแซง
เมื่อกำหนดทางเลือกเท่าที่เป็นไปได้ภายใต้ข้อมูลที่มีอยู่แล้ว
ก็จะพิจารณาว่าทางเลือกแต่ละทางนั้นจะก่อให้เกิดผลเสียต่างกันอย่างไร
หลังจากนั้นก็จะเลือกหนทางที่ให้ผลดีที่สุด หรือก่อผลเสียน้อยที่สุด
โดยคำนึงถึงผลประโยชน์ของชาติเป็นสำคัญ
ตัวอย่างการกำหนดนโยบายประเภทนี้ เช่น กรณีที่ประเทศไทยในสมัยจอมพล ป.
พิบูลสงครามยอมให้กองทัพญี่ปุ่นยาตราทัพผ่านเพื่อเข้าโจมตีประเทศเพื่อนบ้านของไทยในสมัยสงครามอาเซียบูรพา(ในสงครามโลกครั้งที่สอง) ก็เพราะเห็นว่าเป็นหนทางที่ให้ผลดีที่สุด
หรือก่อผลเสียน้อยที่สุด เป็นนโยบายที่ตอบสนองผลประโยชน์ของชาติได้ดีที่สุด หรือ
กรณีที่สวิตเซอร์แลนด์เลือกนโยบายเป็นกลางตลอดกาล ก็เพราะพิจารณาทางเลือกต่างๆแล้ว
เห็นว่านโยบายความเป็นกลางแบบถาวรตอบสนองผลประโยชน์ของชาติได้ดีที่สุด เป็นต้น
2.รูปแบบการกำหนดนโยบายโดยผู้นำ(Elitist Model)
ผู้กำหนดนโยบายอาจเป็นบุคคลคนเดียวหรือหลายคนก็ได้
ตามรูปแบบนี้ถือว่านโยบายต่างประเทศถูกกำหนดโดยผู้นำที่แท้จริงเพียงคนเดียว
หรือเพียงกลุ่มน้อยเท่านั้น ไม่ว่าประเทศจะมีการปกครองแบบใดก็ตาม
ในกรณีที่ประเทศมีการปกครองแบบเผด็จการ แบบแผนนี้ปรากฏได้ขัดเจน ยกตัวอย่างเช่น
กรณีการกำหนดนโยบายเพื่อความยิ่งใหญ่แห่งอาณาจักรไรซ์ที่สามซึ่งเป็นนโยบายกำหนดโดยฮิตเลอร์และกลุ่มผู้นำทางทหารไม่กี่คน
หรือนโยบายวงศ์ไพบูลย์ร่วมกันแห่งเอเชีย
ซึ่งผู้นำทหารของญี่ปุ่นกำหนดในช่วงก่อนและระหว่างสงครามโลกครั้งที่สอง
หรือนโยบายสร้างความยิ่งใหญ่ให้แก่ประเทศไทยของรัฐบาลจอมพล
ป.พิบูลสงครามในช่วงก่อนและระหว่างสงครามโลกครั้งที่สอง
ก็มีลักษณะเป็นนโยบายที่กำหนดโดยจอมพล ป.
และทหารตลอดจนนักชาตินิยมไทยเพียงไม่กี่คน เป็นต้น
สำหรับในกรณีที่ประเทศมีการปกครองแบบประชาธิปไตย ผู้เสนอรูแบบนี้เห็นว่ากระบวนการประชาธิปไตยเป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งในการเลือกตัวผู้นำ
เมื่อมีการเลือกสรรแล้ว ผู้นำเพียงไม่กี่คนนั้นจะทำหน้าที่กำหนดนโยบาย
เมื่อพิจารณาว่าผู้นำคือบุคคลหรือกลุ่มบุคคลสำคัญในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ
ผู้ที่สนใจในรูปแบบนี้จะมุ่งศึกษาลักษณะพื้นฐานความรู้ การอบรม อุปนิสัยใจคอ
ทัศนคติ ความเชื่อของผู้นำเพื่อพยายามเข้าใจความเกี่ยวพันระหว่างลักษณะดังกล่าว
กับนโยบายต่างประเทศที่ถูกกำหนดขึ้น
3.รูปแบบการกำหนดนโยบายในแบบค่อยเป็นค่อยไป(Incremental
Model)
ตามรูปแบบนี้ถือว่า นโยบายต่างประเทศมิได้ถูกกำหนดขึ้นแปลกใหม่พิสดารกว่าเดิม
อันที่จริงนโยบายที่ดูเหมือนใหม่นั้นเป็นผลมาจากการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงนโยบายเดิมเท่านั้น
ตัวอย่างเช่น นโยบายคบค้ากับสาธารณรัฐประชาชนจีนกับประเทศไทย
ก็เป็นนโยบายที่เกิดจากการปรับตัวตามแนวโน้มของสถานการณ์ก่อนหน้านั้น คือ
นโยบายของไทยเริ่มมีลักษณะผ่อนคลายความตึงเครียดและโอนอ่อนเข้าหาจีนอย่างไม่เป็นทางการ
ก่อนที่จะเปลี่ยนเป็นนโยบายคบค้ากับจีนดังที่เป็นอยู่ เป็นต้น
รูปแบบการกำหนดนโยบายเช่นนี้
พิจารณาว่าการเปลี่ยนแปลงนโยบายมีลักษณะอนุรักษ์นิยม คือ
ถึงแม้ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลง
แต่ก็ยังรักษาลักษณะบางอย่างของนโยบายเดิมเอาไว้มิให้เปลี่ยนแปลงฉับพลันแบบถอนรากถอนโคน
4. รูปแบบการกำหนดนโยบายแบบการเมือง (Political
Model)
ในประเทศซึ่งมีกลุ่มการเมืองหลายกลุ่มที่มีอำนาจหรือมีบุคคลหลายกลุ่มเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ
และกลุ่มต่างๆเหล่านี้มีอุดมการณ์และผลประโยชน์แตกต่างกันออกไป
รวมทั้งมีความสนใจที่จะมีส่วนกำหนกดนโยบายต่างประเทศเพื่อปกป้องผลประโยชน์หรืออุดมการณ์ของตน
รูปแบบการกำหนดนโยบายต่างประเทศอาจมีลักษณะการเมือง คือ บุคคลแต่ละกลุ่มจะเสนอแนวนโยบายที่ตนเห็นสมควร
และดำเนินการเจรจาต่อรอง
หรือใช้วิธีทางการเมืองรูปต่างๆเพื่อผลักดันให้นโยบายของตนปรากฏออกมาตามความต้องการของตน
ผลของการดำเนินการทางการเมืองทำนองนี้จะทำให้นโยบายต่างประเทศมีลักษณะประสานผลประโยชน์และอุดมการณ์ของบุคคลหลายกลุ่ม
หรือมีลักษณะกว้างๆ ไม่ขัดแย้งกับผลประโยชน์ของกลุ่มสำคัญๆทางการเมือง
ในลักษณะนี้นโยบายต่างประเทศอาจไม่ใช่นโยบายที่เหมาะสมที่สุด
แต่เป็นนโยบายที่สอดประสานผลประโยชน์ของคนกลุ่มต่างๆได้ดีที่สุด
5. รูปแบบการกำหนดนโยบายแบบการเมืองโดยส่วนราชการ(Bureaucratic
Political Model)
ผู้เสนอรูปแบบนี้มีข้อสมมุติฐานว่า ไม่ว่าประเทศจะมีการปกครองใดก็ตาม
แต่ผู้ที่มีส่วนในการกำหนดนโยบายที่แท้จริง ได้แก่ ระบบราชการ หรือ ระบบรัฐการ
ซึ่งทำหน้าที่รวบรวมข้อมูลติดตามวิเคราะห์ข่าวคราวเหตุการณ์ระหว่างประเทศ
และจัดทำข้อเสนอแนะ รวมทั้งทางเลือกต่างๆเพื่อให้รัฐบาลเป็นผู้กำหนดอีกครั้งหนึ่ง
ซึ่งในแง่นี้ดูเหมือนว่ารัฐบาลจะเป็นผู้กำหนดนโยบายต่างประเทศอย่างแท้จริง
แต่กระนั้นก็ตามนโยบายที่รัฐบาลกำหนดนั้นถูกกำหนดจากทางเลือกจำนวนจำกัดซึ่งหน่วยราชการเสนอแนะ
นอกจากนี้ในส่วนของทางเลือกที่จำกัดดังกล่าว
หน่วยราชการอาจเสนอเหตุผลและข้อมูลที่สนับสนุนทางเลือกหนึ่งซึ่งตนเห็นว่าเหมาะสมที่สุด
และเสนอเหตุผลสนับสนุนทางเลือกอื่นๆอย่างไม่หนักแน่น
ซึ่งย่อมมีผลให้รัฐบาลเลือกกำหนดนโยบายตามที่หน่วยราชการต้องการให้เป็นไป
การที่เรียกรูปแบบการกำหนดนโยบายนี้ว่าเป็น
แบบแผนการเมืองโดยส่วนราชการ
ก็เนื่องจากนโยบายถูกกำหนดขึ้นจากการเจรจาต่อรองหรือการแข่งขันทางการเมืองเพื่อผลประโยชน์ของส่วนราชการนั้นมิได้มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันหรือกลมเกลียวกันในแง่ของผลประโยชน์เสมอไป
แต่ละหน่วยราชการเองต่างมีผลประโยชน์ของตน
และพยายามปกป้องหรือขยายเขตผลประโยชน์ดังกล่าวให้กว้างขวางขึ้น ตัวอย่างเช่น
กองทัพเรือต้องการให้มีการปรับปรุงแสนยานุภาพทางเรือ
กองทัพอากาศต้องการให้พัฒนากำลังทางอากาศ ส่วนกองทัพบกต้องการแสนยานุภาพทางบก
และต้องการมีหน่วยรบทางอากาศและทางเรือของตนด้วย เมื่อมีผลประโยชน์ต่างกันเช่นนี้
และทรัพยากรที่จะแบ่งปัน(คือ งบประมาณแผ่นดิน) มีจำกัด
หน่วยราชการแต่ละหน่วยก็จะพยายามผลักดันนโยบายที่จะช่วยสนับสนุนผลประโยชน์ของตน
ตัวอย่างเช่น กองทัพเรือสนับสนุนนโยบายการค้าทางทะเล
และเสนอให้พัฒนากองกำลังทางเรือเพื่อช่วยคุ้มครองกองเรือพาณิชย์เหล่านั้น
ส่วนกองทัพบกเสนอให้มีนโยบายปกป้องอาณาเขตอธิปไตยแห่งดินแดนอย่างแข็งกร้าวไม่ยอมอ่อนข้อให้กับการขู่เข็ญจากประเทศอื่น
สำหรับกระทรวงการต่างประเทศจะเสนอนโยบายแบบผ่อนปรน
ในลักษณะที่หลีกเลี่ยงการปะทะกำลังให้มากที่สุด เป็นต้น จะเห็นได้ว่าทางเลือกหรือนโยบายที่แตกต่างกันออกไปนี้มีผลต่อการสนับสนุนที่แต่ละหน่วยงานจะได้รับการจัดสรรงบประมารแผ่นดินจากรัฐบาล
ด้วยเหตุนี้
ในกรณีที่มีการกำหนดนโยบายต่างประเทศซึ่งเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของหน่วยราชการต่างๆ
หน่วยราชการเหล่านี้ก็จะดำเนินการทางการเมือง เช่น การเจรจาต่อรองกันเอง
แกล้งปล่อยข่าว เปิดเผยความลับบางส่วน หาเสียงจากประชาชน หรือกลุ่มทางการเมืองสำคัญๆ
เป็นต้น เพื่อให้รัฐบาลกำหนดนโยบายที่ตนต้องการ
รูปแบบต่างๆในการกำหนดนโยบายต่างประเทศเหล่านี้นั้น
ในทางปฏิบัติรัฐต่างๆมิได้ใช้แบบใดแบบหนึ่งเสมอไป แต่ในทางปฏิบัติขึ้นอยู่กับสถานการณ์ทางการเมืองระหว่างประเทศที่เป็นอยู่ในขณะนั้นประการหนึ่ง
และขึ้นอยู่กับความเหมาะสมที่ผู้กำหนดนโยบายต่างประเทศของรัฐเห็นสมควรอีกประการหนึ่ง
อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าแบบแผนหรือรูปแบบการกำหนดนโยบายต่างประเทศจะเป็นอย่างไร
ผู้กำหนดนโยบายต่างประเทศพึงต้องคำนึง
และพิจารณาถึงผลประโยชน์แห่งชาติของตนอยู่เสมอ
แหล่งข้อมูล : เอกสารการสอนชุดวิชา ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ สาขาวิชารัฐศาสตร์
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช
จัดทำโดย พระ จันทร์ธู แปต / อุทฺธมฺโม
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น