ปัจจัยในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ

         

               ในการกำหนดนโยบายต่างประเทศของรัฐต่างๆนั้น ในทางปฏิบัติผู้กำหนดหรือตัดสินนโยบายต่างประเทศจะต้องพิจารณาและคำนึงถึงปัจจัยหรือองค์ประกอบต่างๆที่มีส่วนเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับเป้าหมาย กระบวนการกำหนดนโยบาย และการนำนโยบายไปปฏิบัติ ปัจจัยหรือองค์ประกอบที่สำคัญๆมีหลายประการ โดยที่นักวิชาการแต่ละคนต่างก็มีทรรศนะแตกต่างกันไป

             ในที่นี้ขอยกทรรศะของ เจมส์ โรสเนา (James N. Rosenau) ที่สรุปปัจจัยต่างๆที่มีส่วนเกี่ยวข้องในการกำหนดนโยบายต่างประเทศไว้ดังนี้ คือ:

1.ปัจจัยที่เกี่ยวกับลักษณะของผู้กำหนดนโยบาย

2.ปัจจัยที่เกี่ยวกับบทบาทของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการกำหนดนโยบาย

3.ปัจจัยที่เกี่ยวกับระบบราชการ

4.ปัจจัยที่เกี่ยวกับรัฐ

5.ปัจจัยที่เกี่ยวกับระบบการเมืองระหว่างประเทศ

 1.ปัจจัยที่เกี่ยวกับลักษณะของผู้กำหนดนโยบาย

ปัจจัยข้อนี้เกี่ยวข้องกับการรู้ ภาพลักษณ์ และบุคลิกลักษณะส่วนตัวของผู้กำหนดนโยบาย เช่น ผู้นำที่มีลักษณะอารมณ์ร้อนวู่วามย่อมมีการตัดสินใจแตกต่างจากผู้นำที่มีความสุขุมรอบคอบเยือกเย็น เป็นต้น ลักษณะทางด้านจิตวิทยาก็ดี ความเชื่อหรือการยึดถือในอุดมการณ์ต่างๆของผู้นำหรือผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในการตัดสินนโยบายก็ดี ล้วนแล้วแต่มีผลสืบเนื่องมาถึงการกำหนดนโยบายต่างๆที่คนเหล่านั้นรับผิดชอบหรือต้องเข้ามามีส่วนร่วมด้วย แต่การที่จะจัดว่าปัจจัยเหล่านี้เข้ามามีส่วนในการกำหนดนโยบายแต่ละนโยบายมากน้อยเพียงใดนั้นเกือบจะเป็นไปไม่ได้เลย แต่จากการศึกษาของนักวิชาการบางคนก็พบว่าลักษณะประจำตัวของผู้นำหรือผู้มีส่วนในการกำหนดนโยบายมักจะปรากฏออกมาในการกำหนดหรือดำเนินนโยบายต่างประเทศที่บุคคลนั้นๆรับผิดชอบอยู่

 2.ปัจจัยที่เกี่ยวกับบทบาทของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการกำหนดนโยบาย

โดยทั่วไปไม่ว่าผู้ใดก็ตามที่จะเข้ามามีส่วนในการกำหนดนโยบายต่างประเทศนั้น ต่างก็มีบทบาทที่ตนจะต้องยึดถือแสดงอยู่แล้วทั้งในแง่ที่ถูกกำหนดไว้อย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ อย่างเป็นทางการ เช่น อาจต้องดำเนินบทบาทของตนในฐานะที่เป็นประมุขของรัฐอย่างที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ เป็นต้น ส่วนบทบาทอย่างไม่เป็นทางการ เช่น ความคาดหวังของคนอื่นๆว่าเมื่อบุคคลผู้ใดก็ตามเข้ามาอยู่ในตำแหน่งนี้ก็ควรจะต้องมีบทบาทเฉพาะ เช่น ผู้เข้ามาดำรงตำแหน่งหัวหน้าฝ่ายค้านก็ควรจะต้องมีบทบาทอย่างหนึ่ง ครั้นต่อมาพรรคของตนได้รับเลือกตั้งเข้ามาเป็นเสียงข้างมาก หัวหน้าพรรคนั้นๆก็ต้องเปลี่ยนสถานภาพไปเป็นผู้นำรัฐบาล เมื่อเป็นดังนี้บทบาทก็ย่อมต้องเปลี่ยนไปจากเดิม การเปลี่ยนบทบาทยังอาจจะนำสู่การการเปลี่ยนแปลงในการตัดสินใจกำหนดนโยบายต่างประเทศที่ตนเข้าไปมีส่วนร่วมเกี่ยวข้องด้วยก็ได้

 3. ปัจจัยที่เกี่ยวกับระบบราชการ

ปัจจัยข้อนี้เป็นเรื่องเกี่ยวกับโครงสร้างและกระบวนการของรัฐและผลของโครงสร้างและกระบวนการที่มีต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศ

         ระบบราชการนี้หมายถึง โครงสร้างของหน่วยงานรัฐบาล กระบวนการดำเนินงานของหน่วยงานทางราชการที่สำคัญๆ กระบวนการตัดสินใจในระดับต่างๆเพื่อการกำหนดนโยบาย เทคนิคในการนำเอานโยบายต่างๆไปปฏิบัติ ทัศนคติของข้าราชการในส่วนที่เกี่ยวกับผลกระทบของนโยบายต่างประเทศที่มีต่อนโยบายภายในประเทศและต่อสวัสดิการของรัฐโดยทั่วไป

         โครงสร้างหรือกระบวนการอันเกี่ยวกับเรื่องของระบบราชการนี้เป็นสิ่งที่ค่อนข้างจะซับซ้อนมาก ดังนั้นการจะมองว่าการที่รัฐนำเอานโยบายใดนโยบายหนึ่งออกมาใช้นั้นเป็นผลของการตัดสินใจที่เป็นเหตุเป็นผล เป็นกลุ่มเป็นก้อนรวมกันของคณะบุคคลที่ทำงานร่วมกันเพื่อผลประโยชน์ของรัฐนั้นๆเป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้อง นโยบายส่วนใหญ่ที่รัฐนำมาใช้นั้นมักจะเป็นผลของความขัดแย้งในผลประโยชน์ของกลุ่มต่างๆทั้งทางฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายทหาร และระดับที่ต่ำลงไปอีก กลุ่มเหล่านี้มักจะแข่งขันกันเพื่อประโยชน์ของตน และจะพยายามเข้าไปมีบทบาทในกระบวนการตัดสินใจกำหนดนโยบายมากที่สุดเพื่อประโยชน์ของตน ดังนั้นนโยบายที่ออกมาจึงเป็นผลสรุปของความขัดแย้งของกลุ่มต่างๆ

             การศึกษาเกี่ยวกับปัจจัยที่ 3 นี้ควรจะต้องเป็นการศึกษาแบบเฉพาะเจาะจงลงไปถึงหน่วยงานต่างๆที่เข้ามามีบทบาทในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ เช่นถ้าจะศึกษานโยบายต่างประเทศของไทยก็จะต้องศึกษาลึกลงไปถึงหน่วยงานต่างๆ เช่น สภาความมั่นคงแห่งชาติ กอ.รมน. เป็นต้น ไม่ใช่ศึกษานโยบายต่างประเทศของไทยรวมๆกันไป เพราะในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ทุกระดับขั้นตอนย่อมเข้ามามีบทบาทอิทธิพลอยู่ไม่มากก็น้อย ในเวลาใดเวลาหนึ่งหรือสถานการณ์ใดสถานการณ์หนึ่ง และในขั้นตอนของการนำไปปฏิบัตินั้น ก็อาจจะมีผลให้นโยบายที่กำหนดไว้แล้วเปลี่ยนแปลงไปได้อีกด้วย

อิทธิพลของระบบราชการที่เข้ามามีผลต่อการกำหนดและดำเนินนโยบายต่างประเทศนั้นเป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไป แต่ระดับความมากน้อยของอิทธิพลนี้ส่วนหนึ่งขึ้นอยู่กับระบบการปกครองที่รัฐนั้นๆยึดถืออยู่ด้วย เชื่อกันว่า ในรัฐที่มีการปกครองแบบประชาธิปไตย การกำหนดนโยบายต่างประเทศดำเนินไปอย่างค่อนข้างจะเปิดเผยและเปิดโอกาสให้กลุ่มต่างๆ เช่น พรรคการเมือง กลุ่มกดดัน มติมหาชน และหน่วยงานต่างๆเข้ามามีส่วนหรือแข่งขันกันเข้ามามีอิทธิพลในการกำหนดนโยบายได้ ดังนั้นในระบบนี้จะมีกลุ่มต่างๆมากมายเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ

            ในการปกครองตามระบบเผด็จการนั้น แม้นโยบายต่างประเทศจะมีผลของความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานต่างๆในระบบก็ตาม แต่ก็เป็นที่ยอมรับว่า ในระบบเผด็จการนั้น การที่กลุ่มอื่นๆ เช่น กลุ่มผลประโยชน์จะเข้ามามีอำนาจต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศได้น้อยกว่าประเทศที่มีการปกครองแบบประชาธิปไตย ทั้งนี้ก็เพราะว่าระบบราชการถูกควบคุมอย่างเข้มงวดจรากศูนย์กลาง การดำเนินนโยบายใดๆก็ตามมักจะทำได้อย่างรวดเร็วก่อนที่ฝ่ายใดจะสามารถเข้าไปมีอิทธิพลได้อย่างจริงจัง

 4.ปัจจัยอันเกี่ยวกับชาติ

 ปัจจัยข้อนี้ส่วนใหญ่เกี่ยวพันกับปัจจัยที่กำหนดอำนาจของรัฐ เช่น ปัจจัยทางด้านภูมิศาสตร์และทรัพยากรธรรมชาติ ไม่ว่าจะเป็นที่ตั้งทางด้านภูมิศาสตร์ ขนาด ดินฟ้าอากาศ ทรัพยากรธรรมชาติ ที่แต่ละชาติมีอยู่ล้วนแล้วแต่มีผลต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศ เช่น รัฐที่มีอาณาเขตติดกับมหาสมุทรสองด้าน อย่างเช่น สหรัฐอเมริกา ย่อมได้เปรียบกว่าโปแลนด์ที่มีที่ตั้งอยู่ระหว่างประเทศมหาอำนาจในยุโรปในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ

            ปัจจัยทางด้านประชากรก็มีส่วนสำคัญยิ่งในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นจำนวนประชากร ความหนาแน่นของพลเมือง เพศ วัย สุขภาพอนามัย การศึกษา ย่อมมีผลถึงการกำหนดนโยบายต่างประเทศของแต่ละประเทศเสมอ

              เศรษฐกิจก็มีความสำคัญยิ่งต่อการกำหนดนโยบายของแต่ละรัฐ ความก้าวหน้าทางด้านเศรษฐกิจ จำนวนผลิตภัณฑ์ประชาชาติรวม ผลผลิตทางด้านการเกษตรและอุตสาหกรรม ความก้าวหน้าทางด้านเทคโนโลยี จำนวนทรัพยากรที่มีอยู่ ต่างเข้ามามีบทบาทในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ดังจะเห็นได้ว่า รัฐที่มีทรัพยากรสำคัญ เช่น น้ำมัน ย่อมอยู่ในฐานะที่ได้เปรียบกว่ารัฐที่ไม่มีน้ำมัน เพราะน้ำมันสำคัญต่อการพัฒนาประเทศ หากรัฐขาดน้ำมัน เศรษฐกิจก็จะหยุดชะงักอยู่กับที่ ดังนั้นรัฐที่มีน้ำมันก็อาจจะอาศัยน้ำมันมาเป็นเครื่องมือในการต่อรองในเวทีการเมืองระหว่างประเทศได้ ดังเช่นที่กลุ่มโอเปค (OPEC) กระทำได้สำเร็จ และทำให้ประเทศในกลุ่มนี้มีสิทธิ์มีเสียงเพิ่มมากขึ้นในเวทีการเมืองโลก

              ระบบการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมของแต่ละประเทศก็มีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ เช่น เชื่อว่าในระบบการปกครองแบบคอมมิวนิสต์ที่มีการควบคุมทางด้านเศรษฐกิจจากศูนย์กลางนั้น มักจะสามารถกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจที่เป็นประโยชน์ต่อทางด้านการเมืองได้เสมอ ในขณะที่ประเทศทุนนิยมจะนำเอานโยบายทางเศรษฐกิจมาใช้เพื่อประโยชน์ทางด้านการเมือง หรือเพื่อประโยชน์ของรัฐโดยเฉพาะมักเป็นไปได้ยาก เพราะว่าเอกชนได้เข้ามามีส่วนในการควบคุมเศรษฐกิจของรัฐเป็นอย่างมาก และเอกชนมักจะพยายามเข้ามามีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายของรัฐในทางที่จะเป็นประโยชน์ต่อตนเองมากกว่าต่อรัฐ

              ส่วนทางด้านสังคมนั้น หากสังคมใดมีความไม่เท่าเทียมกันของคนในสังคมมาก สังคมก็มีแนวโน้มที่จะแตกแยก ความสามัคคีในชาติมีน้อย ทำให้กลายเป็นจุดอ่อนในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ เพราะการที่รัฐจะกำหนดนโยบายใดๆลงไปก็อาจจะไม่ได้รับเสียงสนับสนุนจากประชาชนอย่างเต็มที่ การศึกษา ภาษา ศาสนา สีผิว เผ่าพันธุ์ วัฒนธรรม สถานภาพทางสังคม การกระจายรายได้ ล้วนเข้ามามีผลต่อการกำหนดนโยบายทั้งสิ้น ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด เช่น ในดินแดนทางภาคใต้ของประเทศไทยมีชาวมุสลิมอาศัยอยู่เป็นจำนวนมาก ดังนั้นการที่รัฐจะกำหนดนโยบายใดๆก็ตาม รัฐจะต้องคำนึงถึงข้อเท็จจริงนี้อยู่เสมอ

             ความเป็นมาทางด้านประวัติศาสตร์ ภาพพจน์ ลักษณะประจำชาติ อุดมการณ์ คุณภาพของรัฐบาล เข้ามามีบทบาทในการกำหนดนโยบายต่างประเทศเช่นกัน เช่น การที่ญี่ปุ่นได้รับความเสียหายจากสงครามโลกครั้งที่สองอย่างใหญ่หลวง ย่อมทำให้คนญี่ปุ่นมีความทรงจำเกี่ยวกับภัยพิบัติอันเกิดจากสงครามได้เป็นอย่างดี จนชาวญี่ปุ่นเป็นจำนวนมากไม่ต้องการให้ประเทศของตนเข้าร่วมในการแข่งขันทางอาวุธกับชาติอื่นๆอีก

 5.ปัจจัยอันเกิดจากระบบ

                  คำว่า ระบบนี้ หมายถึง ระบบระหว่างประเทศ เช่น ระบบดุลอำนาจ ระบบสองขั้วอำนาจ หรือระบบหลายขั้วอำนาจ เป็นต้น ระบบเหล่านี้ย่อมมีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายของรัฐ เช่น กรณีของไทยในระหว่างสงครามเย็น ไทยดำเนินนโยบายผูกพันกับสหรัฐอเมริกามาก ครั้นระบบระหว่างประเทศเปลี่ยนแปลงไปเป็นระบบหลายขั้วอำนาจ สภาพสงครามเย็นกลายไปเป็นการผ่อนคลายความตึงเครียด ไทยก็หันไปใช้นโยบายผูกมิตรกับจีนเพื่อรักษาผลประโยชน์ของตน เป็นต้น

              ปัจจัยอันเกิดจากระบบนี้ยังรวมไปถึงนโยบายและพฤติกรรมของรัฐอื่นๆที่เข้ามามีผลต่อการกำหนดนโยบายของรัฐอีกรัฐหนึ่ง เพราะรัฐนี้จะต้องกำหนดนโยบายเพื่อตอบสนองต่อนโยบาย หรือพฤติกรรมของรัฐอื่นๆเหล่านั้น ทั้งนี้เพราะนโยบายต่างประเทศเป็นการตอบสนองต่อโอกาสหรือการท้าทายที่มีมาจากภายนอก เมื่อเป็นดังนี้ นโยบายและพฤติกรรมของรัฐอื่นย่อมต้องเข้ามามีส่วนในการกำหนดนโยบายของรัฐนั้นๆด้วย

                ยิ่งไปกว่านั้น องค์การระหว่างประเทศ กฎหมายระหว่างประเทศ ระบบพันธมิตร การพึ่งพาหรือพึ่งพิงระหว่างประเทศ ล้วนจัดอยู่ในปัจจัยที่เรียกว่าระบบนี้

                 ปัจจัยทางด้านระบบระว่างประเทศมีความสำคัญต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศของรัฐ ก็เพราะ ประการแรก เป็นปัจจัยที่มีส่วนกระทบกระเทือนต่อฐานะของรัฐในเวทีการเมืองระหว่างประเทศ ประการที่สอง เป็นปัจจัยที่อยู่นอกเหนือขีดความสามารถในการควบคุมของรัฐ ดังนั้นผู้กำหนดนโยบายต่างประเทศต้องนำปัจจัยอันเกี่ยวกับระบบระหว่างประเทศมาวิเคราะห์และประเมินอยู่เสมอเพื่อกำหนดทางเลือกที่เป็นไปได้มากที่สุดและเป็นประโยชน์มากที่สุดต่อรัฐของตน

                    ปัจจัยต่างๆที่ 5 ประการนี้มีส่วนสำคัญในการกำหนดนโยบายต่างประเทศของรัฐ ทั้งนี้เพราะปัจจัยเหล่านี้สามารถกำหนดฐานะบทบาทและขีดความสามารถของรัฐในเวทีการเมืองระหว่างประเทศได้

แหล่งข้อมูล : เอกสารการสอนชุดวิชา ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ สาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช

โดย พระ จันทร์ธู แปต / อุทฺธํธมฺโม