รัฐ คือตัวแสดงสำคัญที่กำหนดนโยบายต่างประเทศ
ในทางปฏิบัติจะมีปัจจัยต่างๆที่เข้ามาเกี่ยวข้องในการกำหนดนโยบายของรัฐอยู่มิใช่น้อย
สิ่งที่พึงตระหนักก็คือ รัฐ(รัฐบาล) จะต้องกำหนดนโยบายต่างประเทศให้สอดคล้องกับ
ผลประโยชน์แห่งชาติ มากที่สุด มีความเสี่ยงน้อยที่สุด
นำไปปฏิบัติได้ง่ายที่สุดและสอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงในแต่ละขณะมากที่สุด
ดังนั้น โดยธรรมชาตินโยบายต่างประเทศของรัฐควรมีลักษณะที่ยืดหยุ่นเพื่อสามารถปรับปรุงเปลี่ยนแปลงนโยบายต่างประเทศได้ใหม่
หากสถานการณ์หรือปัจจัยแวดล้อมต่างๆเปลี่ยนแปลงไป
การกำหนดนโยบายต่างประเทศของแต่ละรัฐนั้นจะมีกระบวนการแตกต่างกัน
ขึ้นอยู่กับระบอบการเมืองการปกครอง ความแตกต่างในลัทธิอุดมการณ์ และในบางครั้งรัฐบาลต่างคณะกันในรัฐเดียวกันนั้นเอง
ก็อาจใช้กระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศแตกต่างกันไปด้วย
ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย เช่น ระบบรัฐสภาของอังกฤษ
กระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศมักจะต้องเป็นไปตามแนวทางที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้
คณะรัฐมนตรีจะเป็นองค์กรสำคัญในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ในทางปฏิบัติ
รัฐมนตรีว่าการต่างประเทศ
และรัฐมนตรีว่าการกลาโหม(ในบางกรณีที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางการเมืองและการทหาร)
จะเป็นผู้รับผิดชอบโดยตรงในการรวบรวมข้อมูลและทางเลือกต่างๆให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้วินิจฉัยตัดสินใจ
นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าคณะรัฐบาลจะเป็นผู้รับผิดชอบนโยบายต่างประเทศทั้งปวงที่ได้ตัดสินใจกำหนดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรี
การตัดสินใจของฝ่ายรัฐบาลโดยทั่วไปนั้นจะถูกตรวจสอบโดยรัฐสภา(Parliament)
อยู่เสมอ โยการตั้งกระทู้ถามและวิจารณ์นโยบายเหล่านั้น ในทางปฏิบัติ
หากรัฐบาลมาจากเสียงข้างมากในสภา นโยบายต่างประเทศนั้นก็จะได้รับการยอมรับสนับสนุน
ในทางตรงกันข้าม หากฝ่ายรัฐบาลไม่สามารถคุมเสียงข้างมากในรัฐสภาได้
นโยบายต่างประเทศนั้นก็ไม่สามารถนำไปปฏิบัติได้
ในบางกรณีถึงกับทำให้คณะรัฐมนตรีอาจต้องลาออกจากตำแหน่ง ในกระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศของไทย
ก็จะเป็นไปในทำนองเดียวกันนี้ เพราะประเทศไทยอยู่ระบบรัฐสภาเช่นเดียวกับอังกฤษ
ส่วนในระบบประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกานั้น
การที่รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาได้กำหนดให้การใช้อำนาจของสถาบันนิติบัญญัติ(สภาคองเกรส)
กับสถาบันฝ่ายบริหาร(ประธานาธิบดีและคณะรัฐมนตรี) แยกออกจากกันอย่างเด็ดขาดนั้น
ประธานาธิบดีโดยรัฐมนตรีว่าการต่างประเทศ(Secretary of State) และคณะผู้เชี่ยวชาญพิเศษเฉพาะด้านของประธานาธิบดี(The
White House Staff) จะมีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ
ทั้งนี้ประธานาธิบดีแต่ผู้เดียว หรือประธานาธิบดีโดยความเห็นชอบของสภาความมั่นคงแห่งชาติ
(National Security Council) จะเป็นผู้ตัดสินกำหนดนโยบายขั้นสุดท้าย
เมื่อกำหนดเป็นนโยบายได้แล้ว
ประธานาธิบดีและฝ่ายบริหารสามารถนำนโยบายนั้นไปปฏิบัติได้ทันที อย่างไรก็ดี
ในกรณีที่นโยบายต่างประเทศนั้นจำเป็นต้อง ขออนุมัติงบประมาณ จากสภาคองเกรสเพื่อการดำเนินงานแล้ว
สถาบันนิติบัญญัติจะเข้าตรวจสอบและเกี่ยวข้องกับการกำหนดนโยบายต่างประเทศนั้นๆได้
โดยสภาคองเกรสอาจไม่อนุมัติงบประมาณเพื่อการนั้น
หรืออาจตัดทอนแผนงาน/โครงการและงบประมาณนั้นบางส่วนลงได้
ดังจะเห็นได้ว่าสภาคองเกรสได้ตัดงบประมาณสำหรับโครงการช่วยเหลือต่างประเทศปีละหลายโครงการ
เป็นต้น
กระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศในประเทศที่มีระบอบการเมืองการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้น
รัฐสภาหรือสภาคองเกรสสามารถเข้ามามีส่วนร่วมตามกระบวนการที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ในทางปฏิบัติ
บทบาทของสถาบันที่มิใช่องค์การฝ่ายรัฐ เช่น สื่อมวลชน กลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ
มติมหาชน และนักวิชาการ ก็สามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ
โดยการเสนอแนะและวิพากษ์วิจารณ์ในด้านต่างๆ ในบางกรณี มติมหาชน และการเรียกร้องของกลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่มมีส่วนทำให้รัฐบาลต้องปรับปรุงหรือยกเลิกนโยบายต่างประเทศนั้นได้
ดังตัวอย่าง ในปี ค.ศ. 1975 เป็นต้นมาที่ทำให้สหรัฐอเมริกาต้องเลิกเข้าไปยุ่งเกี่ยวในสงครามอินโดจีน
โดยสภาคองเกรสไม่สนับสนุนด้านงบประมาณ อันเป็นผลมาจากการเดินขบวนประท้วงที่เกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกา
เป็นต้น
ในระบอบการเมืองการปกครองแบบเผด็จการเบ็ดเสร็จนิยม เช่น
อดีตสหภาพโซเวียต และสาธารณรัฐประชาชนจีนนั้น มีกระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศที่แตกต่างไปจากประเทศประชาธิปไตย
โดยหลักสำคัญก็คือ ในระบอบคอมมิวนิสต์จะมีพรรคการเมืองที่ครองอำนาจเพียงพรรคเดียวเท่านั้น
คือพรรคคอมมิวนิสต์ ซึ่งเป็นพรรคที่ครองอำนาจการเมืองโดยสมบูรณ์
พรรคคอมมิวนิสต์จึงเป็นองค์กรที่กำหนดแนวนโยบายต่างประเทศตามที่เห็นสมควร
ในทางปฏิบัติ แต่เดิมอำนาจทางการเมืองมีลักษณะรวมศูนย์ที่เลขาธิการพรรค
ดังเช่นในสมัยสตาลิน(Stalin) ต่อมาอำนาจทางการเมืองได้เปลี่ยนแปลงในลักษณะ “ผู้นำร่วม”(collective leadership) การตัดสินใจกำหนดนโยบายทางการเมืองจึงอยู่ในมือขององค์กรต่างๆของพรรค
เช่น คณะกรามการกลางพรรคคอมมิวนิสต์(Central Committee) ดังจะเห็นได้จากสมัยนายครุสชอฟ
(Khrushchev) อย่างไรก็ตาม
อาจกล่าวได้ว่ากระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศของอดีตสหภาพโซเวียตนั้น
ในทางปฏิบัติมีลักษณะร่วมกันระหว่างองค์กรต่างๆของพรรคคอมมิวนิสต์
กับเลขาธิการพรรคคอมมิวนิสต์ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับว่า
ฝ่ายใดจะมีอำนาจและอิทธิพลมากกว่ากัน การกำหนดนโยบายต่างประเทศในระบอบการเมืองแบบเผด็จการเบ็ดเสร็จนิยมนั้น
พรรคคอมมิวนิสต์จะเป็นผู้กำหนดนโยบายให้ระดับสูงสุด ส่วนองค์การฝ่ายรัฐบาล เช่น
รัฐมนตรีต่างประเทศจะทำหน้าที่เพียงผู้ที่นำนโยบายไปปฏิบัติเท่านั้น
ในระบอบการเมืองการปกครองแบบอำนาจนิยม เช่น ประเทศที่กำลังพัฒนาโดยทั่วไป ได้แก่ ฟิลิปปินส์
สิงคโปร์ และไทย เป็นต้น ข้าราชการ/ข้ารัฐการประจำระดับสูงจะมีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ โดยหลักการ
ข้าราชการ/ข้ารัฐการประจำสังกัดกระทรวงการต่างประเทศมีบทบาทสำคัญในการรวบรวมข้อมูลและเสนอทางเลือกให้ฝ่ายรัฐบาลทำการตัดสินใจและกำหนดนโยบาย
สำหรับในกรณีของประเทศไทยนั้น
รัฐบาลจะทำหน้าที่เป็นองค์กรสูงสุดในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ทั้งนี้ในทางปฏิบัติ
กระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศมิได้เป็นหน้าที่ของกระทรวงการต่างประเทศเพียงองค์กรเดียว
แต่ได้มีองค์กรต่างๆเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้อง ได้แก่ สภาความมั่นคงแห่งชาติ(ซึ่งทำหน้าที่เป็นสภาที่ปรึกษาของรัฐบาลในการกำหนดนโยบายต่างๆที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงแห่งชาติ
รวมทั้งนโยบายต่างประเทศด้วย) ที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีฝ่ายกิจการต่างประเทศ
คณะกรรมาธิการฝ่ายต่างประเทศประจำรัฐสภา และกรมประมวลข่าวกลาง เป็นต้น
กล่าวโดยสรุป กระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศของรัฐต่างๆย่อมแตกต่างกันไปตามประเภทของระบอบการเมืองการปกครองและความจำเป็นในทางประวัติศาสตร์ที่เป็นมาของรัฐนั้นๆ
โดยประเด็นสำคัญก็คือ ไม่ว่ากระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศจะเป็นเช่นใดก็ตาม
นโยบายต่างประเทศจะต้องมีเป้าหมายเพื่อการรักษาผลประโยชน์แห่งชาติมากที่สุด
มีความเสี่ยงในการนำไปปฏิบัติน้อยที่สุดและสอดคล้องกับความเป็นจริงทางการเมืองระหว่างประเทศในแต่ละขณะให้มากที่สุด
แหล่งข้อมูล : เอกสารการสอนชุดวิชา ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ
สาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช
จัดทำโดย พระ จันทร์ธู แปต / อุทฺธํธมฺโม
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น