ปัจจัยภายในที่กำหนดนโยบายต่างประเทศของไทย

ปัจจัยภายในประเทศของไทยที่เป็นตัวกำหนดนโยบายต่างประเทศของไทยมีหลายประการได้แก่

1.ศักยภาพของรัฐ

ศักยภาพของรัฐหมายถึงอำนาจและความสามารถของรัฐที่จะดำเนินการใดๆตามนโยบายเพื่อให้บรรลุจุดมุ่งหมายที่กำหนดไว้ สำหรับประเทศไทยนั้น ศักยภาพของรัฐประกอบด้วย

1.1 สภาพภูมิศาสตร์ของไทย

การที่อาณาจักรไทยตั้งอยู่ใจกลางแหลมสุวรรณภูมิและติดต่อกับอาณาจักรที่อ่อนแอกว่าอย่างล้านนาด้านเหนือ ล้านช้างด้านตะวันออกเฉียงเหนือ กัมพูชาด้านตะวันออก มอญด้านตะวันตก และมลายูด้านใต้ มำให้ไทยมีศักยภาพสูงในการดำเนินนโยบายต่างประเทศ แต่เมื่อใดที่อาณาจักรพม่าและอาณาจักรญวนเข้มแข็งและขยายอำนาจเข้ามาครอบครองอาณาจักรเหล่านี้จนมีอิทธิพลประชิดดินแดนอาณาจักรไทย ความมั่นคงของอาณาจักรไทยก็ถูกคุกคาม

ในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 1 และ 2 แนวคิดเกี่ยวกับภูมิศาสตร์มีความสำคัญอย่างมากต่อการศึกษาการเมืองระหว่างประเทศ นักภูมิรัฐศาสตร์ในสมัยนั้นเชื่อว่าที่ตั้ง ขนาด รูปร่าง ลักษณะ และ ทรัพยากรธรรมชาติชองรัฐ เป็นปัจจัยสำคัญต่อความเป็นมหาอำนาจของรัฐ ประเทศต่างๆจึงมุ่งดำเนินนโยบายสร้างความยิ่งใหญ่โดยทำสงครามขยายดินแดน ดังเช่นนโยบายต่างประเทศของจอมพล ป. พิบูลสงครามที่จะสร้างให้ไทยเป็นมหาอำนาจ โดยขยายดินแดนรวมชนเผ่าไทยทั้งหลายที่อาศัยอยู่รอบๆราชอาณาจักรทั้งในลาว พม่า กัมพูชา และมลายู เป็นต้น

ในปัจจุบันสภาพภูมิศาสตร์ของไทยมีที่ตั้ง อยู่ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ มีขนาดของรัฐ 514,000 ตารางกิโลเมตร มีรูปร่างยาวเป็นผืนแผ่นเดียวกันทั้งประเทศ มีลักษณะภูมิประเทศ ภาคเหนือเป็นเทือกเขาสลับกับแอ่งหุบเขา  ภาคตะวันออกเฉียงเหนือเป็นที่ราบสูง  ภาคกลางเป็นที่ราบลุ่ม ภาคตะวันออกเป็นทิวเขาสลับเนินเขา ภาคตะวันตกเป็นเขาสูง ภาคใต้มีเขาสูงเป็นแกนกลางลาดลงสู่ชายฝั่งตะวันตกและชายฝั่งตะวันออก

1.2 ทรัพยากรธรรมชาติ

ในปัจจุบันประเทศไทยเป็นประเทศเกษตรกรรม ดังนั้นทรัพยากรการเกษตรจึงสำคัญที่สุด  ซึ่งได้แก่ ข้าว ยางพารา ไม้สัก มันสัมปะหลัง ข้าวโพด อ้อย น้ำมันปาล์ม ผลไม้ต่างๆ ปศุสัตว์ ไก่ และอาหารทะเล ทรัพยากรแร่ธาตที่สำคัญคือดีบุกซึ่งเหลือน้อยแล้ว ส่วนทรัพยากรเชื้อเพลิงก็มีก๊าซธรรมชาติซึ่งน้อยมาก ไทยจึงหวังพึงทรัพยากรธรรมชาติเพื่อสร้างศักยภาพของชาติได้อีกไม่นานนัก ต้องแสวงหาสิ่งอื่นมาทดแทนเพื่อประกันความมั่นคงและส่งเสริมความสามารถในการพัฒนาประเทศ อาทิ อุตสาหกรรม เทคโนโลยีสมัยใหม่ทางเกษตรตกรรม และธุรกิจบริการ เป็นต้น

1.3 ทรัพยากรมนุษย์

คนเป็นทรัพยากรที่สำคัญที่สุดของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นชนชั้นปกครองหรือประชาชนทั่วไป ในสมัยโบราณไพร่เป็นแรงงานหลักของประเทศ การสร้างบ้านแปงเมือง การทำการเกษตร การทำศึกสงคราม ต้องอาศัยไพร่ป็นสำคัญ ถ้ามีประชากรมากก็จะมีผลผลิตด้านการเกษตรมากและมีกำลังรบมาก ดังนั้นการแผ่ขยายอำนาจสร้างอาณาจักรใหญ่โตจึงเป็นนโยบายสำคัญในการได้กำลังคน เมื่อได้ชัยชนะในสงครามก็สามารถกวาดต้อนเชลยมาเป็นทาสใช้แรงงาน และในยามศึกก็สามารถสั่งการให้ประเทศราขส่งกำลังมาช่วยรบ นอกจากนั้นยังมีการส่งเสริมให้ชนต่างชาติอพยพเข้ามาตั้งถิ่นฐานในราชอาณาจักรเพื่อเพิ่มพลเมืองด้วย

ในปัจจุบันจำนวนประชากรไม่สำคัญเท่ากับคุณภาพของประชากร ในระบอบประชาธิปไตยในประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย มีส่วนร่วมในการปกครองและตัดสินใจในกิจการของชาติ  มีบทบาทในการพัฒนาประเทศ มีศิลปวิทยาการและเทคโนโลยีต่างๆที่ต้องเรียนรู้ ดังนั้นประชากรไทยที่มีคุณภาพและมีการศึกษาดีจึงเป็นปัจจัยสำคัญที่จะช่วยกำหนดนโยบายต่างประเทศของไทย

2.ศักยภาพของรัฐบาล

อำนาจหรือความสามารถของรัฐบาลในการดำเนินงานบริหารประเทศมีความสำคัญยิ่งต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ซึ่งองค์ประกอบของรัฐบาลที่สำคัญได้แก่

2.1 ผู้นำรัฐบาล ตำแหน่งหน้าที่ของผู้นำในสมัยราชาธิปไตยนั้น ฐานะของพระมหากษัตริย์ทรงเป็นทั้งประมุขของประเทศและหัวหน้ารัฐบาล ทำให้มีอำนาจสูงสุดในการกำหนดนโยบายต่างประเทศแต่เพียงผู้เดียว ต่อมาในสมัยเผด็จการทหารหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 อำนาจเด็ดขาดก็อยู่ในมือของนายกรัฐมนตรีหรือหัวหน้าคณะรัฐประหาร แต่ในระบอบประชาธิปไตยนั้น การดำเนินการมักรับฟังเสียงของประชาชน มีการปรึกษาหารือในคณะรัฐมนตรีและนำเสนอต่อรัฐสภา

บุคลิกภาพของผู้นำก็มีผลต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศเช่นกัน เช่น บุคลิกที่แข็งกร้าวของนายกรัฐมนตรีที่เป็นทหารทำให้รัฐบาลแข็งกร้าวไปด้วย เช่นในสมัยของจอพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ไทยและสหรัฐอเมริกาเพียง 2 ประเทศที่เสนอองค์การสนธิสัญญาป้องกันร่วมกันแห่งเอเชียอาคเนย์(ส.ป.อ.) ให้ส่งทหารเข้าแทรกแซงลาวโดยตรงในการต่อสู่กับฝ่ายคอมมิวนิสต์ใน พ.ศ. 2503 แต่ประเทศสมาชิกอื่นๆที่เหลือคัดค้าน เพราะไม่ต้องการให้ลาวกลายเป็นสมรภูมิที่รุนแรงเหมือนเวียดนาม เป็นต้น

ภูมิหลังและประสบการณ์ของผู้นำรัฐบาลก็มีผลต่อการดำเนินนโยบายต่างประเทศเช่นกัน เช่นการที่นายอานันท์ ปันยารชุนเคยดำรงตำแหน่งเป็นปลัดกระทรวงการต่างประเทศและเป็นเอกอัครราชทูตไทยประจำสหรัฐอเมริกามาก่อน ทำให้มีความชำนาญในเรื่องการต่างประเทศ เมื่อดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจึงได้รับการยอมรับจากนานาประเทศ แม้จะเป็นผู้นำของรัฐบาลที่มาจากรัฐประหารโดยทหาร ซึ่งช่วยให้ประเทศไทยยังมีเกียรติภูมิและติดต่อกับประเทศที่ต่อต้านระบบเผด็จการได้ เป็นต้น

2.2 รัฐบาล โครงสร้างของรัฐบาลที่ประกอบด้วยบุคคลต่างๆก็มีส่วนในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ เช่น รัฐบาลทหารสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ประกอบด้วยคณะรัฐมนตรีที่มาจากนายทหารและอดีตนายทหารมากมาย ดังนั้นนโยบายต่างประเทศจึงเน้นหนักในด้านการทหารและความมั่นคงและเอาทหารนำการเมือง ส่วนรัฐบาลสมัยนายกรัฐมนตรี พ.ต.ท.ทักษิณ ชิตวัตรนั้น คณะรัฐมนตรีเกือบทั้งหมดเป็นนักธุรกิจจึงทำให้นโยบายต่างประเทศส่วนใหญ่เป็นเรื่องด้านเศรษฐกิจและการค้า การร่วมมือกับต่างประเทศด้านความมั่นคงก็เพื่อสร้างลู่ทางด้านการค้า นั่นคือเศรษฐกิจนำการเมืองและการทหาร

3.การเมืองภายในประเทศ

การเมืองภายในประเทศที่มีต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศของไทยมี 2 ประเด็นสำคัญ คือ

3.1 ระบบการเมือง ในสมัยที่ไทยมีระบบการเมืองเป็นแบบเผด็จการ นโยบายต่างประเทศก็มักจะแข็งกร้าวและเป็นการเผชิญหน้ากับต่างประเทศ เช่น รัฐบาลทหารตั้งแต่สมัยจอมพล ป.พิบูลสงคราม จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์  มาจนถึงจอมพลถนอม กิตติขจร ต่างก็มีนโยบายต่อต้านคอมมิวนิสต์อย่างเต็มที่ มองสาธารณรัฐประชาชนจีนและประเทศคอมมิวนิสต์อื่นๆเป็นศัตรู ไม่ยอมติดต่อสัมพันธ์ด้วย แต่สมัยที่เป็นประชาธิปไตย เช่น รัฐบาลพลเรือนของ ดร.ปรีดี พนมยงค์ นายสัญญา ธรรมศักดิ์ นายชวน หลีกภัย พ.ต.ท ทักษิณ ชินวัตร และนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นโยบายต่างประเทศจะยืดหยุ่น มุ่งสร้างมิตรภาพและความปรองดองกับทุกประเททศ ไม่ว่าจะมีระบบการเมืองแบบใด โดยมุ่งส่งเสริมผลประโยชน์แห่งชาติ ความมั่นคงและสันติภาพระหว่างประเทศเป็นสำคัญ

3.2 สถานการณ์การเมือง บรรยากาศทางการเมืองภายในประเทศของไทยมีอิทธิพลอย่างมากต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศของไทย ในสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว พ.ศ. 2457 ได้เกิดสงครามครามโลกครั้งที่ 1 พระองค์ทรงได้รับการศึกษามาจากอังกฤษ พระมหากษัตริย์ไทยพระองค์ก่อนๆก็ทรงใกล้ชิดกับอังกฤษ รัฐบาลไทยจึงน่าจะเข้าสงครามโดยเข้าข้างฝ่ายพันธมิตรที่มีอังกฤษและฝรั่งเศสเป็นผู้นำ แต่บรรยากาศภายในประเทศขณะนั้น ประชาชนเกลียดชังอังกฤษและฝรั่งเศสมากที่ได้ยึดครองดินแดนประเทศราชของไทยไป และเอารัดเอาเปรียบไทยด้านการภาษีกับเรื่องสิทธิสภาพนอกอาณาเขตทางการศาล ส่วนเยอรมนีไม่เคยทำความเจ็บช้ำน้ำใจให้แก่ไทย บริษัทเยอรมนีเข้ามาสร้างทางรถไฟสายเหนือและสิ่งสาธารณูปโภคต่างๆให้ไทย สินค้าอุตสาหกรรมเยอรมันส่งมาจำหน่ายในไทยมากมาย มีคุณภาพดีเป็นที่ชื่นชอบของคนไทย ประชาชนจึงชื่นชมเยอรมนีที่ทำสงครามกับอังกฤษและฝรั่งเศส ทั้งยังเอาใจช่วยให้เยอรมนีชนะสงคราม พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงต้องมีนโยบายต่างประเทศเป็นกลางไปจนกระทั่งปลายสงครามใน พ.ศ. 2461 เมื่อสหรัฐอเมริกาเข้าร่วมสงครามเป็นฝ่ายอังกฤษและฝรั่งเศส และเยอรมนีมีทีท่าจะแพ้สงครามแน่นอนแล้ว จึงทรงประกาศสงครามกับเยอรมนี

4.เศรษฐกิจภายในประเทศ

เศรษฐกิจภายในประเทศที่มีผลต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศของไทยมี 2 ประเด็นสำคัญ คือ

4.1 ระบบเศรษฐกิจ ในสมัยโบราณระบบเศรษฐกิจของไทยเป็นแบบผูกขาดโดยพระคลังสินค้า ทางราชการมีอำนาจสิทธิขาดแต่ผู้เดียวในการวางระเบียบการค้าและภาษี นับตั้งแต่ทำสนธิสัญญาเบาริงกับอังกฤษใน พ.ศ. 2398 ระบบเศรษฐกิจของไทยเป็นแบบทุนนิยมเสรี ซึ่งทำให้มีการติดต่อค้าขายกับต่างประเทศอย่างกว้างขวาง  ต่อมาในสมัยจอมพล ป. พิบูลสงครามซึ่งมีนโยบายชาตินิยม ได้มีการส่งเสริมการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจมากมาย แต่เมื่อจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ขึ้นสู่อำนาจใน พ.ศ. 2500 ก็ได้กลับไปใช้ระบบทุนเสรีที่ส่งเสริมการประกอบการและการลงทุนโดยเอกชนอย่างเต็มที่ ตามความต้องการของสหรัฐอเมริกา  รัฐบาลได้ประกาศแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 1 ระหว่าง พ.ศ. 2504-2509 เพื่อกำนดยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศรองรับระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมเสรี มีการสร้างโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจมามาย นโยบายดังกล่าวทำให้ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับประเทศทุนนิยมในค่ายโลกเสรีขยายตัวมากขึ้นในช่วงสงครามเย็น ในขณะเดียวกันก็มีความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจน้อยมากกับกลุ่มประเทศสังคมนิยม

4.2 สถานการณ์เศรษฐกิจ

หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ไทยอยู่ในฐานะผู้แพ้สงครามเพราะเป็นฝ่ายอักษะ  ฐานะทางเศรษฐกิจยังล้าหลังเหมือนประเทศด้อยพัฒนาทั่วไป ในขณะเดียวกันสหรัฐอเมริกาได้ยื่นมือเข้ามาช่วยพัฒนาเศรษฐกิจแก่ประเทศต่างๆเพื่อส่งเสริมระบบทุนนิยมไว้ต่อต้านและสกัดกั้นการขยายตัวของฝ่ายคอมมิวนิสต์  ไทยจึงยินดีรับความช่วยเหลือและเริ่มมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับสหรัฐอเมริกาตั้งแต่นั้นมา

สหรัฐอเมริกาได้ให้ความช่วยเหลือไทยในด้านเกษตร คมนาคม สาธารณสุข การศึกษา ด้านเทคโนโลยี คลอดจนการทหาร โดยผ่านทางข้อตกลงต่างๆ ความช่วยเหลือมีทั้งในรูปของเงินให้เปล่า เงินกู้ การส่งเจ้าหน้าที่มาช่วยฝึกอบรมและพัฒนาเทคโนโลยี  บรรยากาศที่ดีทางเศรษฐกิจของไทย ได้ดึงดูดให้ประเทศต่างๆมาติดต่อการค้าและการลงทุนในประเทศไทยนับตั้งแต่การมีระบบเศรษฐกิจแบบเปิดเสรี การมีข้อระเบียบทางการค้าที่เอื้ออำนวย การมีโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจและสาธารณูปโภคที่ดี การมีแหล่งวัตถุกดิบ แรงงาน และประเทศพัฒนาไปได้อย่างรวดเร็ว ทำให้รายได้ประชาชาติเพิ่มขึ้นจนมีกำลังซื้อสูง หลังยุคการพึ่งพาสหรัฐอเมริกาทางเศรษฐกิจของไทยแล้ว  ญี่ปุ่นกลายเป็นประเทศที่มีความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับไทยมากขึ้นเป็นอันดับหนึ่ง  ญี่ปุ่นเข้ามาลงทุนในประเทศไทยสูงที่สุดในทศวรรษ 2350 คือ กว่าร้อยละ 50 ของการลงทุนจากต่างประเทศ และมูลค่าสินค้าเข้าจากญี่ปุ่นก็มากที่สุด ส่วนตลาดสินค้าออกที่ใหญ่ที่สุดของไทยคือสหรัฐอเมริกา

5.สังคมภายในประเทศ

สังคมภายในประเทศที่มีผลกระทบต่อการดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทยมี  2 ประเด็นสำคัญ คือ

5.1 ระบบสังคม แม้สังคมไทยจะเป็นสังคมที่ปิดกั้นทางการเมือง คือเป็นสังคมที่แบ่งชนชั้นและกีดกันสิทธิเสรีภาพของคนมาตั้งแต่สมัยโบราณ  แต่สังคมไทยเป็นสังคมเปิดในลักษณะที่เป็นพหุนิยมทางสังคม คือมีการยอมรับความหลากหลายทางเชื้อชาติ ภาษา วัฒนธรรม และศาสนาของพลเมือง

ในสมัยปัจจุบันระบบพหุนิยมทางสังคมของไทยก็ยังเหมือนในอดีต ทำให้ชาวต่างประเทศมีความรู้สึกที่ดีต่อสังคมไทยและคนไทย นักท่องเที่ยวต่างชาติเดินทางมาเยือนไทยเป็นจำนวนมากเพราะชื่นชอบในอัธยาศัยไมตรีของคนไทย และการแลกเปลี่ยนความร่วมมือทางวัฒนธรรมและวิชาการจึงเป็นไปอย่างกว้างขวาง อันขยายผลไปถึงความสัมพันธ์อันดีทางการเมืองและเศรษฐกิจด้วย

5.2 บรรยากาศทางสังคม คนไทยโดยทั่วไปไม่มีความเกลียดชังชาวญี่ปุ่นเหมือนกับชาวเอเชียอื่นๆ เช่น จีน เกาหลี ฟิลิปปินส์ เป็นต้น ทั้งนี้เพราะในสมัยสงครามโลกครั้งที่ 2 ไทยเข้าร่วมเป็นฝ่ายอักษะจึงไม่ถูกรุกราน กดขี่ ทำลายล้างโดยกองทัพญี่ปุ่น ความรู้สึกของคนไทยที่มีต่อญี่ปุ่นกลับเป็นไปในด้านดี เช่น ยกย่องความสามารถด้านเทคโนโลยีของญี่ปุ่น เป็นต้น

คนไทยส่วนใหญ่ นับตั้งแต่ชนชั้นปกครองลงมาจนถึงประชาชนทัวไป มักนิยมชมชอบสหรัฐอเมริกามาตั้งแต่สมัยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ทั้งนี้เนื่องจากที่ปรึกษาราชการแผ่นดินชาวอเมริกันหลายคนได้ทำคุณประโยชน์ต่อประเทศไทยไว้มาก หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สหรัฐอเมริกาก็ไม่ถือว่าไทยเป็นศัตรูผู้แพ้สงครามและไม่รับรู้การประกาศสงครามที่ไทยได้ทำกับสหรัฐอเมริกา แต่กลับมาช่วยไทยในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ดังนั้นเมื่อเกิดสงครามเวียดนามแล้วสหรัฐอเมริกาได้เข้ามาตั้งฐานทัพในไทย คนไทยส่วนใหญ่จึงไม่รังเกียจและทหารสหรัฐอเมริกาสามารถปฏิบัติงานได้อย่างไม่มีข้อขัดแย้งตลอดสงคราม จนกะทั่งมีการเรียกร้องให้สหรัฐอเมริกาถอนทัพออกไปใน พ.ศ. 2518 เมื่อสถานการณ์ในอินโดจีนเปลี่ยแปลงไป

จัดทำโดย พระ จันทร์ธู แปต/ อุทฺธํธมฺโม

กระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศ

รัฐ คือตัวแสดงสำคัญที่กำหนดนโยบายต่างประเทศ ในทางปฏิบัติจะมีปัจจัยต่างๆที่เข้ามาเกี่ยวข้องในการกำหนดนโยบายของรัฐอยู่มิใช่น้อย สิ่งที่พึงตระหนักก็คือ รัฐ(รัฐบาล) จะต้องกำหนดนโยบายต่างประเทศให้สอดคล้องกับ ผลประโยชน์แห่งชาติ มากที่สุด มีความเสี่ยงน้อยที่สุด นำไปปฏิบัติได้ง่ายที่สุดและสอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงในแต่ละขณะมากที่สุด ดังนั้น โดยธรรมชาตินโยบายต่างประเทศของรัฐควรมีลักษณะที่ยืดหยุ่นเพื่อสามารถปรับปรุงเปลี่ยนแปลงนโยบายต่างประเทศได้ใหม่ หากสถานการณ์หรือปัจจัยแวดล้อมต่างๆเปลี่ยนแปลงไป

การกำหนดนโยบายต่างประเทศของแต่ละรัฐนั้นจะมีกระบวนการแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับระบอบการเมืองการปกครอง ความแตกต่างในลัทธิอุดมการณ์ และในบางครั้งรัฐบาลต่างคณะกันในรัฐเดียวกันนั้นเอง ก็อาจใช้กระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศแตกต่างกันไปด้วย

ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย เช่น ระบบรัฐสภาของอังกฤษ กระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศมักจะต้องเป็นไปตามแนวทางที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ คณะรัฐมนตรีจะเป็นองค์กรสำคัญในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ในทางปฏิบัติ รัฐมนตรีว่าการต่างประเทศ และรัฐมนตรีว่าการกลาโหม(ในบางกรณีที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางการเมืองและการทหาร) จะเป็นผู้รับผิดชอบโดยตรงในการรวบรวมข้อมูลและทางเลือกต่างๆให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้วินิจฉัยตัดสินใจ นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าคณะรัฐบาลจะเป็นผู้รับผิดชอบนโยบายต่างประเทศทั้งปวงที่ได้ตัดสินใจกำหนดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรี การตัดสินใจของฝ่ายรัฐบาลโดยทั่วไปนั้นจะถูกตรวจสอบโดยรัฐสภา(Parliament) อยู่เสมอ โยการตั้งกระทู้ถามและวิจารณ์นโยบายเหล่านั้น ในทางปฏิบัติ หากรัฐบาลมาจากเสียงข้างมากในสภา นโยบายต่างประเทศนั้นก็จะได้รับการยอมรับสนับสนุน ในทางตรงกันข้าม หากฝ่ายรัฐบาลไม่สามารถคุมเสียงข้างมากในรัฐสภาได้ นโยบายต่างประเทศนั้นก็ไม่สามารถนำไปปฏิบัติได้ ในบางกรณีถึงกับทำให้คณะรัฐมนตรีอาจต้องลาออกจากตำแหน่ง  ในกระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศของไทย ก็จะเป็นไปในทำนองเดียวกันนี้ เพราะประเทศไทยอยู่ระบบรัฐสภาเช่นเดียวกับอังกฤษ

ส่วนในระบบประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกานั้น การที่รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาได้กำหนดให้การใช้อำนาจของสถาบันนิติบัญญัติ(สภาคองเกรส) กับสถาบันฝ่ายบริหาร(ประธานาธิบดีและคณะรัฐมนตรี) แยกออกจากกันอย่างเด็ดขาดนั้น ประธานาธิบดีโดยรัฐมนตรีว่าการต่างประเทศ(Secretary of State) และคณะผู้เชี่ยวชาญพิเศษเฉพาะด้านของประธานาธิบดี(The White House Staff) จะมีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ทั้งนี้ประธานาธิบดีแต่ผู้เดียว หรือประธานาธิบดีโดยความเห็นชอบของสภาความมั่นคงแห่งชาติ (National Security Council) จะเป็นผู้ตัดสินกำหนดนโยบายขั้นสุดท้าย เมื่อกำหนดเป็นนโยบายได้แล้ว ประธานาธิบดีและฝ่ายบริหารสามารถนำนโยบายนั้นไปปฏิบัติได้ทันที อย่างไรก็ดี ในกรณีที่นโยบายต่างประเทศนั้นจำเป็นต้อง ขออนุมัติงบประมาณ จากสภาคองเกรสเพื่อการดำเนินงานแล้ว สถาบันนิติบัญญัติจะเข้าตรวจสอบและเกี่ยวข้องกับการกำหนดนโยบายต่างประเทศนั้นๆได้ โดยสภาคองเกรสอาจไม่อนุมัติงบประมาณเพื่อการนั้น หรืออาจตัดทอนแผนงาน/โครงการและงบประมาณนั้นบางส่วนลงได้ ดังจะเห็นได้ว่าสภาคองเกรสได้ตัดงบประมาณสำหรับโครงการช่วยเหลือต่างประเทศปีละหลายโครงการ เป็นต้น

กระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศในประเทศที่มีระบอบการเมืองการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้น รัฐสภาหรือสภาคองเกรสสามารถเข้ามามีส่วนร่วมตามกระบวนการที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ในทางปฏิบัติ บทบาทของสถาบันที่มิใช่องค์การฝ่ายรัฐ เช่น สื่อมวลชน กลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ มติมหาชน และนักวิชาการ ก็สามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ โดยการเสนอแนะและวิพากษ์วิจารณ์ในด้านต่างๆ ในบางกรณี มติมหาชน และการเรียกร้องของกลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่มมีส่วนทำให้รัฐบาลต้องปรับปรุงหรือยกเลิกนโยบายต่างประเทศนั้นได้ ดังตัวอย่าง ในปี ค.ศ. 1975 เป็นต้นมาที่ทำให้สหรัฐอเมริกาต้องเลิกเข้าไปยุ่งเกี่ยวในสงครามอินโดจีน โดยสภาคองเกรสไม่สนับสนุนด้านงบประมาณ อันเป็นผลมาจากการเดินขบวนประท้วงที่เกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกา เป็นต้น

ในระบอบการเมืองการปกครองแบบเผด็จการเบ็ดเสร็จนิยม เช่น อดีตสหภาพโซเวียต และสาธารณรัฐประชาชนจีนนั้น มีกระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศที่แตกต่างไปจากประเทศประชาธิปไตย โดยหลักสำคัญก็คือ ในระบอบคอมมิวนิสต์จะมีพรรคการเมืองที่ครองอำนาจเพียงพรรคเดียวเท่านั้น คือพรรคคอมมิวนิสต์ ซึ่งเป็นพรรคที่ครองอำนาจการเมืองโดยสมบูรณ์ พรรคคอมมิวนิสต์จึงเป็นองค์กรที่กำหนดแนวนโยบายต่างประเทศตามที่เห็นสมควร ในทางปฏิบัติ แต่เดิมอำนาจทางการเมืองมีลักษณะรวมศูนย์ที่เลขาธิการพรรค ดังเช่นในสมัยสตาลิน(Stalin) ต่อมาอำนาจทางการเมืองได้เปลี่ยนแปลงในลักษณะ “ผู้นำร่วม”(collective leadership) การตัดสินใจกำหนดนโยบายทางการเมืองจึงอยู่ในมือขององค์กรต่างๆของพรรค เช่น คณะกรามการกลางพรรคคอมมิวนิสต์(Central Committee) ดังจะเห็นได้จากสมัยนายครุสชอฟ (Khrushchev) อย่างไรก็ตาม อาจกล่าวได้ว่ากระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศของอดีตสหภาพโซเวียตนั้น ในทางปฏิบัติมีลักษณะร่วมกันระหว่างองค์กรต่างๆของพรรคคอมมิวนิสต์ กับเลขาธิการพรรคคอมมิวนิสต์ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับว่า ฝ่ายใดจะมีอำนาจและอิทธิพลมากกว่ากัน การกำหนดนโยบายต่างประเทศในระบอบการเมืองแบบเผด็จการเบ็ดเสร็จนิยมนั้น พรรคคอมมิวนิสต์จะเป็นผู้กำหนดนโยบายให้ระดับสูงสุด ส่วนองค์การฝ่ายรัฐบาล เช่น รัฐมนตรีต่างประเทศจะทำหน้าที่เพียงผู้ที่นำนโยบายไปปฏิบัติเท่านั้น

ในระบอบการเมืองการปกครองแบบอำนาจนิยม  เช่น ประเทศที่กำลังพัฒนาโดยทั่วไป ได้แก่ ฟิลิปปินส์ สิงคโปร์ และไทย เป็นต้น ข้าราชการ/ข้ารัฐการประจำระดับสูงจะมีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ  โดยหลักการ  ข้าราชการ/ข้ารัฐการประจำสังกัดกระทรวงการต่างประเทศมีบทบาทสำคัญในการรวบรวมข้อมูลและเสนอทางเลือกให้ฝ่ายรัฐบาลทำการตัดสินใจและกำหนดนโยบาย

สำหรับในกรณีของประเทศไทยนั้น รัฐบาลจะทำหน้าที่เป็นองค์กรสูงสุดในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ทั้งนี้ในทางปฏิบัติ กระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศมิได้เป็นหน้าที่ของกระทรวงการต่างประเทศเพียงองค์กรเดียว แต่ได้มีองค์กรต่างๆเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้อง ได้แก่ สภาความมั่นคงแห่งชาติ(ซึ่งทำหน้าที่เป็นสภาที่ปรึกษาของรัฐบาลในการกำหนดนโยบายต่างๆที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงแห่งชาติ รวมทั้งนโยบายต่างประเทศด้วย) ที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีฝ่ายกิจการต่างประเทศ คณะกรรมาธิการฝ่ายต่างประเทศประจำรัฐสภา และกรมประมวลข่าวกลาง เป็นต้น

กล่าวโดยสรุป กระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศของรัฐต่างๆย่อมแตกต่างกันไปตามประเภทของระบอบการเมืองการปกครองและความจำเป็นในทางประวัติศาสตร์ที่เป็นมาของรัฐนั้นๆ โดยประเด็นสำคัญก็คือ ไม่ว่ากระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศจะเป็นเช่นใดก็ตาม นโยบายต่างประเทศจะต้องมีเป้าหมายเพื่อการรักษาผลประโยชน์แห่งชาติมากที่สุด มีความเสี่ยงในการนำไปปฏิบัติน้อยที่สุดและสอดคล้องกับความเป็นจริงทางการเมืองระหว่างประเทศในแต่ละขณะให้มากที่สุด

แหล่งข้อมูล : เอกสารการสอนชุดวิชา ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ สาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช

จัดทำโดย พระ จันทร์ธู แปต / อุทฺธํธมฺโม

รูปแบบต่างๆในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ

การกำหนดนโยบายต่างประเทศของแต่ละประเทศนั้นมีรูปแบบต่างๆกัน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับลักษณะโครงสร้างทางการเมือง ฐานอำนาจของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลซึ่งทำหน้าที่กำหนดนโยบาย ตลอดจนอุดมการณ์ ผลประโยชน์ และความสนใจของผู้กำหนดนโยบายเป็นสำคัญ โดยทั่วไปนักวิชาการเสนอว่าการกำหนดนโยบายต่างประเทศอาจแบ่งออกเป็นแบบแผนหรือรูปแบบใหญ่ๆได้ดังนี้

1.รูปแบบการกำหนดนโยบายสมเหตุสมผล(Rational Model)

ตามรูปแบบนี้ การกำหนดนโยบายของแต่ละประเทศเป็นผลของการใคร่ครวญไตร่ตรองอย่างละเอียดรอบคอบ กล่าวคือ นโยบายถูกกำหนดหลังจากที่ผู้กำหนดนโยบายพิจารณา ทางเลือก ต่างๆที่เป็นไปได้ทั้งหมด เช่น เมื่อถูกประเทศหนึ่งยื่นตำขาดขอเดินทัพผ่านประเทศตน ประเทศที่ถูกยื่นคำขาดจะพิจารณาว่าหนทางปฏิบัติของตนมีได้กี่ทาง และเรียบเรียงรายกายทางเลือกต่างๆไว้ให้ครบถ้วนที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ ทางเลือกที่ว่านี้อาจเป็นไปได้ดังต่อไปนี้

1)ปฏิเสธการยื่นคำขาด และต่อสู้ทันทีหากมีการยาตราทัพเข้าประเทศ

2) ยอมตามคำขู่นั้น

3) เจรจาถ่วงเวลา

4) ขอให้มหาอำนาจอื่นเข้าแทรกแซง

เมื่อกำหนดทางเลือกเท่าที่เป็นไปได้ภายใต้ข้อมูลที่มีอยู่แล้ว ก็จะพิจารณาว่าทางเลือกแต่ละทางนั้นจะก่อให้เกิดผลเสียต่างกันอย่างไร หลังจากนั้นก็จะเลือกหนทางที่ให้ผลดีที่สุด หรือก่อผลเสียน้อยที่สุด โดยคำนึงถึงผลประโยชน์ของชาติเป็นสำคัญ

ตัวอย่างการกำหนดนโยบายประเภทนี้ เช่น กรณีที่ประเทศไทยในสมัยจอมพล ป. พิบูลสงครามยอมให้กองทัพญี่ปุ่นยาตราทัพผ่านเพื่อเข้าโจมตีประเทศเพื่อนบ้านของไทยในสมัยสงครามอาเซียบูรพา(ในสงครามโลกครั้งที่สอง)  ก็เพราะเห็นว่าเป็นหนทางที่ให้ผลดีที่สุด หรือก่อผลเสียน้อยที่สุด เป็นนโยบายที่ตอบสนองผลประโยชน์ของชาติได้ดีที่สุด หรือ กรณีที่สวิตเซอร์แลนด์เลือกนโยบายเป็นกลางตลอดกาล ก็เพราะพิจารณาทางเลือกต่างๆแล้ว เห็นว่านโยบายความเป็นกลางแบบถาวรตอบสนองผลประโยชน์ของชาติได้ดีที่สุด เป็นต้น

2.รูปแบบการกำหนดนโยบายโดยผู้นำ(Elitist Model)

ผู้กำหนดนโยบายอาจเป็นบุคคลคนเดียวหรือหลายคนก็ได้ ตามรูปแบบนี้ถือว่านโยบายต่างประเทศถูกกำหนดโดยผู้นำที่แท้จริงเพียงคนเดียว หรือเพียงกลุ่มน้อยเท่านั้น ไม่ว่าประเทศจะมีการปกครองแบบใดก็ตาม ในกรณีที่ประเทศมีการปกครองแบบเผด็จการ แบบแผนนี้ปรากฏได้ขัดเจน ยกตัวอย่างเช่น กรณีการกำหนดนโยบายเพื่อความยิ่งใหญ่แห่งอาณาจักรไรซ์ที่สามซึ่งเป็นนโยบายกำหนดโดยฮิตเลอร์และกลุ่มผู้นำทางทหารไม่กี่คน หรือนโยบายวงศ์ไพบูลย์ร่วมกันแห่งเอเชีย ซึ่งผู้นำทหารของญี่ปุ่นกำหนดในช่วงก่อนและระหว่างสงครามโลกครั้งที่สอง  หรือนโยบายสร้างความยิ่งใหญ่ให้แก่ประเทศไทยของรัฐบาลจอมพล ป.พิบูลสงครามในช่วงก่อนและระหว่างสงครามโลกครั้งที่สอง ก็มีลักษณะเป็นนโยบายที่กำหนดโดยจอมพล ป. และทหารตลอดจนนักชาตินิยมไทยเพียงไม่กี่คน เป็นต้น

สำหรับในกรณีที่ประเทศมีการปกครองแบบประชาธิปไตย ผู้เสนอรูแบบนี้เห็นว่ากระบวนการประชาธิปไตยเป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งในการเลือกตัวผู้นำ เมื่อมีการเลือกสรรแล้ว ผู้นำเพียงไม่กี่คนนั้นจะทำหน้าที่กำหนดนโยบาย

เมื่อพิจารณาว่าผู้นำคือบุคคลหรือกลุ่มบุคคลสำคัญในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ผู้ที่สนใจในรูปแบบนี้จะมุ่งศึกษาลักษณะพื้นฐานความรู้ การอบรม อุปนิสัยใจคอ ทัศนคติ ความเชื่อของผู้นำเพื่อพยายามเข้าใจความเกี่ยวพันระหว่างลักษณะดังกล่าว กับนโยบายต่างประเทศที่ถูกกำหนดขึ้น

3.รูปแบบการกำหนดนโยบายในแบบค่อยเป็นค่อยไป(Incremental Model)

ตามรูปแบบนี้ถือว่า นโยบายต่างประเทศมิได้ถูกกำหนดขึ้นแปลกใหม่พิสดารกว่าเดิม อันที่จริงนโยบายที่ดูเหมือนใหม่นั้นเป็นผลมาจากการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงนโยบายเดิมเท่านั้น ตัวอย่างเช่น นโยบายคบค้ากับสาธารณรัฐประชาชนจีนกับประเทศไทย ก็เป็นนโยบายที่เกิดจากการปรับตัวตามแนวโน้มของสถานการณ์ก่อนหน้านั้น คือ นโยบายของไทยเริ่มมีลักษณะผ่อนคลายความตึงเครียดและโอนอ่อนเข้าหาจีนอย่างไม่เป็นทางการ ก่อนที่จะเปลี่ยนเป็นนโยบายคบค้ากับจีนดังที่เป็นอยู่ เป็นต้น

รูปแบบการกำหนดนโยบายเช่นนี้ พิจารณาว่าการเปลี่ยนแปลงนโยบายมีลักษณะอนุรักษ์นิยม คือ ถึงแม้ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลง แต่ก็ยังรักษาลักษณะบางอย่างของนโยบายเดิมเอาไว้มิให้เปลี่ยนแปลงฉับพลันแบบถอนรากถอนโคน

4. รูปแบบการกำหนดนโยบายแบบการเมือง (Political Model)

ในประเทศซึ่งมีกลุ่มการเมืองหลายกลุ่มที่มีอำนาจหรือมีบุคคลหลายกลุ่มเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ และกลุ่มต่างๆเหล่านี้มีอุดมการณ์และผลประโยชน์แตกต่างกันออกไป รวมทั้งมีความสนใจที่จะมีส่วนกำหนกดนโยบายต่างประเทศเพื่อปกป้องผลประโยชน์หรืออุดมการณ์ของตน รูปแบบการกำหนดนโยบายต่างประเทศอาจมีลักษณะการเมือง คือ บุคคลแต่ละกลุ่มจะเสนอแนวนโยบายที่ตนเห็นสมควร และดำเนินการเจรจาต่อรอง หรือใช้วิธีทางการเมืองรูปต่างๆเพื่อผลักดันให้นโยบายของตนปรากฏออกมาตามความต้องการของตน

ผลของการดำเนินการทางการเมืองทำนองนี้จะทำให้นโยบายต่างประเทศมีลักษณะประสานผลประโยชน์และอุดมการณ์ของบุคคลหลายกลุ่ม หรือมีลักษณะกว้างๆ ไม่ขัดแย้งกับผลประโยชน์ของกลุ่มสำคัญๆทางการเมือง  ในลักษณะนี้นโยบายต่างประเทศอาจไม่ใช่นโยบายที่เหมาะสมที่สุด แต่เป็นนโยบายที่สอดประสานผลประโยชน์ของคนกลุ่มต่างๆได้ดีที่สุด

5. รูปแบบการกำหนดนโยบายแบบการเมืองโดยส่วนราชการ(Bureaucratic Political Model)

ผู้เสนอรูปแบบนี้มีข้อสมมุติฐานว่า ไม่ว่าประเทศจะมีการปกครองใดก็ตาม แต่ผู้ที่มีส่วนในการกำหนดนโยบายที่แท้จริง ได้แก่ ระบบราชการ หรือ ระบบรัฐการ ซึ่งทำหน้าที่รวบรวมข้อมูลติดตามวิเคราะห์ข่าวคราวเหตุการณ์ระหว่างประเทศ และจัดทำข้อเสนอแนะ รวมทั้งทางเลือกต่างๆเพื่อให้รัฐบาลเป็นผู้กำหนดอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งในแง่นี้ดูเหมือนว่ารัฐบาลจะเป็นผู้กำหนดนโยบายต่างประเทศอย่างแท้จริง แต่กระนั้นก็ตามนโยบายที่รัฐบาลกำหนดนั้นถูกกำหนดจากทางเลือกจำนวนจำกัดซึ่งหน่วยราชการเสนอแนะ นอกจากนี้ในส่วนของทางเลือกที่จำกัดดังกล่าว หน่วยราชการอาจเสนอเหตุผลและข้อมูลที่สนับสนุนทางเลือกหนึ่งซึ่งตนเห็นว่าเหมาะสมที่สุด และเสนอเหตุผลสนับสนุนทางเลือกอื่นๆอย่างไม่หนักแน่น  ซึ่งย่อมมีผลให้รัฐบาลเลือกกำหนดนโยบายตามที่หน่วยราชการต้องการให้เป็นไป

การที่เรียกรูปแบบการกำหนดนโยบายนี้ว่าเป็น แบบแผนการเมืองโดยส่วนราชการ ก็เนื่องจากนโยบายถูกกำหนดขึ้นจากการเจรจาต่อรองหรือการแข่งขันทางการเมืองเพื่อผลประโยชน์ของส่วนราชการนั้นมิได้มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันหรือกลมเกลียวกันในแง่ของผลประโยชน์เสมอไป แต่ละหน่วยราชการเองต่างมีผลประโยชน์ของตน และพยายามปกป้องหรือขยายเขตผลประโยชน์ดังกล่าวให้กว้างขวางขึ้น ตัวอย่างเช่น กองทัพเรือต้องการให้มีการปรับปรุงแสนยานุภาพทางเรือ กองทัพอากาศต้องการให้พัฒนากำลังทางอากาศ ส่วนกองทัพบกต้องการแสนยานุภาพทางบก และต้องการมีหน่วยรบทางอากาศและทางเรือของตนด้วย เมื่อมีผลประโยชน์ต่างกันเช่นนี้ และทรัพยากรที่จะแบ่งปัน(คือ งบประมาณแผ่นดิน) มีจำกัด หน่วยราชการแต่ละหน่วยก็จะพยายามผลักดันนโยบายที่จะช่วยสนับสนุนผลประโยชน์ของตน ตัวอย่างเช่น กองทัพเรือสนับสนุนนโยบายการค้าทางทะเล และเสนอให้พัฒนากองกำลังทางเรือเพื่อช่วยคุ้มครองกองเรือพาณิชย์เหล่านั้น ส่วนกองทัพบกเสนอให้มีนโยบายปกป้องอาณาเขตอธิปไตยแห่งดินแดนอย่างแข็งกร้าวไม่ยอมอ่อนข้อให้กับการขู่เข็ญจากประเทศอื่น สำหรับกระทรวงการต่างประเทศจะเสนอนโยบายแบบผ่อนปรน ในลักษณะที่หลีกเลี่ยงการปะทะกำลังให้มากที่สุด เป็นต้น  จะเห็นได้ว่าทางเลือกหรือนโยบายที่แตกต่างกันออกไปนี้มีผลต่อการสนับสนุนที่แต่ละหน่วยงานจะได้รับการจัดสรรงบประมารแผ่นดินจากรัฐบาล

ด้วยเหตุนี้ ในกรณีที่มีการกำหนดนโยบายต่างประเทศซึ่งเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของหน่วยราชการต่างๆ หน่วยราชการเหล่านี้ก็จะดำเนินการทางการเมือง เช่น การเจรจาต่อรองกันเอง แกล้งปล่อยข่าว เปิดเผยความลับบางส่วน หาเสียงจากประชาชน หรือกลุ่มทางการเมืองสำคัญๆ เป็นต้น  เพื่อให้รัฐบาลกำหนดนโยบายที่ตนต้องการ

รูปแบบต่างๆในการกำหนดนโยบายต่างประเทศเหล่านี้นั้น ในทางปฏิบัติรัฐต่างๆมิได้ใช้แบบใดแบบหนึ่งเสมอไป แต่ในทางปฏิบัติขึ้นอยู่กับสถานการณ์ทางการเมืองระหว่างประเทศที่เป็นอยู่ในขณะนั้นประการหนึ่ง และขึ้นอยู่กับความเหมาะสมที่ผู้กำหนดนโยบายต่างประเทศของรัฐเห็นสมควรอีกประการหนึ่ง อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าแบบแผนหรือรูปแบบการกำหนดนโยบายต่างประเทศจะเป็นอย่างไร ผู้กำหนดนโยบายต่างประเทศพึงต้องคำนึง และพิจารณาถึงผลประโยชน์แห่งชาติของตนอยู่เสมอ

แหล่งข้อมูล : เอกสารการสอนชุดวิชา ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ  สาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช

จัดทำโดย พระ จันทร์ธู แปต / อุทฺธมฺโม

ผู้กำหนดนโยบายต่างประเทศ

ในการดำเนินความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในเวทีการเมืองระหว่างประเทศ แต่ละรัฐมีเป้าหมายและวิธีการในการดำเนินนโยบายต่างประเทศของตนแตกต่างกันไป ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการ เมื่อมีการกำหนดนโยบายแล้วรัฐจะเป็นผู้แสดงออกซึ่งพฤติกรรมต่างๆหรืออีกนัยหนึ่งพฤติกรรมต่างๆที่แสดงออกไปเพื่อให้นโยบายค่างประเทศที่กำหนดไว้บรรลุเป้าหมาย เป็นการกระทำในนามของรัฐ จึงถือว่า รัฐ คือ ผู้กำหนดนโยบายต่างประเทศเป็นทางการ อย่างไรก็ดี การที่กำหนดลงไปอย่างชัดแจ้งว่าใครหรือปัจจัยใดบ้างเข้ามามีส่วนในการกำหนดนโยบายต่างประเทศนั้น ได้มีนักวิชาการทางด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศหลายคนได้ศึกษา จำแนกและให้ความสำคัญต่อคนหรือปัจจัยที่เข้ามาเกี่ยวข้องในการกำหนดนโยบายต่างประเทศแตกต่างกันออกไป ตัวอย่างเช่น เจมส์ โรสเนา(James Rosnau) ได้ชี้ให้เห็นว่า มิใช่มีบุคคลคนเดียวหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งที่ทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ การที่ใครจะเป็นคนกำหนดนโยบายต่างประเทศในเรื่องใดนั้นย่อมต้องขึ้นอยู่กับปัญหาที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง โรสเนาให้ความสำคัญกับการเมืองภายใประเทศด้วย โดยเห็นว่าการเมืองภายในเกี่ยวข้องสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดกับการเมืองระหว่างประเทศ การที่จะแยกการเมืองภายในออกจากการเมืองระหว่างประเทศนั้นก็เพื่อความสะดวกในการศึกษาและวิเคราะห์เท่านั้น ดังนั้นสำหรับโรสเนา การจะกำหนดนโยบายต่างประเทศใดๆก็ตามย่อมจะต้องคำนึงถึงผลกระทบที่จะมีต่อภายในประเทศด้วย และในทางกลับกัน การเมืองภายในประเทศเองก็มีส่วนสำคัญอย่างยิ่งในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ซึ่งความเชื่อในการเกี่ยวพันกันระหว่างการเมืองภายในประเทศและการเมืองระหว่างประเทศเป็นผลมาจากการนำเอาทฤษฎีการเมืองเกี่ยวพัน(Linkage Politics) มาใช้ศึกษาการกำหนดนโยบายต่างประเทศนั่นเอง

นอกจากโรสเนาแล้ว ยังมีนักวิชาการอื่นๆอีกที่ศึกษาการกำหนดนโยบายต่างประเทศโดยนำเทคนิคและวิธีการวิเคราะห์พฤติกรรมมาใช้ เช่น ชาร์ลส์ ลินด์บลอม(Charles Lindblom) และ เดวิด เบรย์บรูค(David Braybrooke) เอมิทาย เอทซิโอนี(Amitai Etzioni) แกรแฮม แอลลิสัน(Graham Allison) และ โอล โฮลสติ(Ole Holsti)  ต่างก็พยายามจะศึกษาว่าใครคือผู้มีบทบาทในการกำหนดนโยบายต่างประเทศโดยใช้ตัวแบบต่างๆกันมาอธิบาย โฮลสติได้ทำการศึกษาเกี่ยวกับระบบความเชื่อของรัฐมนตรีต่างประเทศของสหรัฐอเมริกาที่ชื่อ จอห์น ฟอสเตอร์ ดัลเลส ( John Foster Dulles) ที่มีต่อสหภาพโซเวียต พบว่าความเชื่อของดัลเลสทำให้ดัลเลสตีความการกระทำใดๆก็ตามของสหภาพโซเวียตไปในทางที่ตนคิดและความเชื่อนี้ได้เข้ามามีบทบาทในการกำหนดนโยบายต่างประเทศในยุคนั้นด้วย

ในทีนี้จะขอยกตัวอย่างการศึกษาของ ริชาร์ด สไนเดอร์ (Richard Snyder)  มาเพื่อชี้ให้เห็นว่าในการกำหนดนโยบายต่างประเทศนั้นมีองค์ประกอบใดบ้างเข้ามาเกี่ยวข้อง และองค์ประกอบแต่ละอันเข้ามาเกี่ยวข้องสัมพันธ์กันอย่างไร

องค์ประกอบทั้งภายในและภายนอกรัฐเข้ามามีผลสำคัญยิ่งต่อการตัดสินใจกำหนดนโยบายอย่างใดอย่างหนึ่งของรัฐ หากมองภาพวารัฐคือตัวแสดงในสถานการณ์หนึ่งแล้ว องค์ประกอบภายในซึ่งรวมถึงโครงสร้างและพฤติกรรมทางสังคมของรัฐหนึ่งมีความสัมพันธ์ซึ่งกันและกันกับองค์ประกอบภายในของรัฐอื่นๆ การเปลี่ยนแปลงใดๆ ที่เกิดขึ้นไม่ว่าจะเป็นองค์ประกอบของรัฐใดจะมีผลกระทบต่อกระบวนการตัดสินใจของรัฐนั้น และอาจนำไปสู่การดำเนินการหรือการแสดงออกซึ่งพฤติกรรมอย่างใดอย่างหนึ่งของรัฐนั้นต่อรัฐอื่นๆ ลักษณะเช่นนี้จะก่อให้เกิดผลกระทบต่อรัฐอื่นๆด้วย การเปลี่ยนแปลงนี้อาจทำให้รัฐอื่นนั้นริเริ่มกระบวนการตัดสินใจอีกซึ่งจะมีกระบวนการเช่นเดียวกันดังที่อธิบายมาแล้ว ดังนั้นไม่ว่าจะเกิดการเปลี่ยนแปลงใดๆขึ้นในองค์ปรกอบของการตัดสินใจ ย่อมมีผลต่อการกำหนดนโยบายทั้งสิ้น

ในสายตาของสไนเดอร์นั้น รัฐ คือผู้แสดงออกในเวทีการเมืองระหว่างประเทศ แต่การแสดงต่างๆของรัฐนั้นก็คือการแสดงของผู้กระทำการในนามของรัฐ ผู้แสดงออกที่แท้จริงในเวทีความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ก็คือ ผู้มีบทบาทในการตัดสินใจ และการที่ผู้ตัดสินใจมองสถานการณ์หรือองค์ประกอบต่างๆอย่างไร ก็จะนำมาเป็นปัจจัยในการกำหนดว่ารัฐควรจะแสดงพฤติกรรมอย่างไร ดังนั้นสิ่งสำคัญยิ่งในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ก็คือ การรับรู้ (Perception) ของผู้กำหนดนโยบาย การรับรู้นี้จะเป็นตัวกำหนดทรรศนะของผู้กำหนดนโยบายเกี่ยวกับรัฐต่างๆที่เกิดขึ้น และเป็นตัวกระตุ้นให้มีการตัดสินใจตามนั้น และการตัดสินใจนั้นจะเป็นตัวกำหนดพฤติกรรมของรัฐ

ดังนั้นอาจจะสรุปว่า ศูนย์กลางของการตัดสินใจกำหนดนโยบายต่างประเทศ ก็คือ รัฐ ทั้งหมดนั่นเอง พฤติกรรมของรัฐ (state action) ปฏิกิริยาของรัฐ(state reaction) และปฏิสัมพันธ์ระหว่างรัฐ(state interaction) ล้วนเป็นผลมาจากการรับรู้การตอบสนองปัจจัยต่างๆทั้งปัจจัยภายในและปัจจัยภายนอกของรัฐนั่นเอง

แหล่งข้อมูล : เอกสารประกอบการสอนชุดวิชา ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ สาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช

จัดทำโดย พระ จันทร์ธู แปต/อุทฺธํธมฺโม

เป้าหมายของนโยบายต่างประเทศ

นโยบายต่างประเทศของรัฐต่างๆนั้นมีเป้าหมายดังนี้

1.เป้าหมายเพื่อการักษาสันติภาพ(peace)

2. เป้าหมายเพื่อการสร้างความมั่นคง(security)

3.เป้าหมายเพื่อการรักษาอำนาจ(power)

4. เป้าหมายเพื่อการรักษาความอุดมสมบูรณ์และการพัฒนาเศรษฐกิจ(prosperity and economic development)

เป้าหมายเพื่อการรักษาสันติภาพ

ในปัจจุบันสถานการณ์ทางการเมืองระหว่างประเทศที่เป็นอยู่ได้แสดงให้เห็นว่า การเมืองระหว่างประเทศมีความเป็นไปได้ทุกขณะที่จะใช้ความรุนแรง(violence) อันได้แก่ การใช้กำลังอาวุธและกำลังทหารเป็นเครื่องมือในการระงับข้อขัดแย้งต่างๆดังจะเห็นได้จากวิกฤติการณ์ที่เคยเกิดขึ้นในภูมิภาคต่างๆ เช่น สงครามอิรัก-อิหร่าน  สงครามระหว่างอิรักกับสหรัฐอเมริกา สงครามระหว่างกลุ่มประเทศนาโตกับประเทศอัฟกานิสถาน ความขัดแย้งบริเวณชายแดนระหว่างสาธารณรัฐประชาชนจีนกับเวียดนาม รวมทั้งปัญหาชายแดนระหว่างสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาวกับประเทศไทย ความขัดแย้งทางพรมแดนระหว่างกัมพูชากับประเทศไทย เป็นต้น เมื่อสถาการณ์เป็นเช่นนี้ รัฐต่างๆจึงพยายามดำเนินนโยบายต่างประเทศต่างประเทศโดยกำหนดเป้าหมายเพื่อการรักษาสันติภาพ ดังจะเห็นได้จากมีการตกลงจำกัดอาวุธ(arms limitation) และลดอาวุธ(disarmament) ตามกฎบัตรสหประชาชาติ หรือมีการตกลงกันจำกัดการสร้างอาวุธนิวเคลียร์ระหว่างอดีตสหภาพโซเวียตกับสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นอภิมหาอำนาจที่สำคัญ ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1972 เป็นต้นมา รวมทั้งนโยบายการผ่อนคลายความตึงเครียด(Détente) ระหว่างอภิมหาอำนาจทั้งสอง อย่างไรก็ตาม การเจรจาระหว่างอภิมหาอำนาจทั้งสองเพื่อจำกัดการสร้างอาวุธที่ร้ายแรงนั้นประสบผลสำเร็จบางอย่างเท่านั้น จวบจนกระทั่งเกิดการล่มสลายของสหภาพโซเวียตในทศวรรษที่ 1990

เป้าหมายเพื่อการสร้างความมั่นคง

นโยบายต่างประเทศของรัฐโดยทั่วไปจะคำนึงถึงความมั่นคงเป็นหลักสำคัญ จะเห็นได้ว่านโยบายแผ่อิทธิพลและอำนาจของสหรัฐอเมริกาและอดีตสหภาพโซเวียตในภูมิภาคต่างๆของโลกนั้น ก็เพื่อสร้างความมั่นคงในดุลยภาพของอำนาจระหว่างอภิมหาอำนาจทั้งสอง หรือไทยต้องดำเนินนโยบายต่างประเทศแบบผูกมิตรกับสาธารณรัฐประชาชนจีน สหรัฐอเมริกา และประเทศในสมาคมอาเซียน ก็เพื่อสร้างความมั่นคงปลอดภัยในกรณีที่เกิดความขัดแย้งอย่างรุนแรงกับเวียดนาม กัมพูชา(เฮง สัมริน) และลาวที่มีอดีตสหภาพโซวียดหนุนหลัง เป้าหมายของนโยบายต่างประเทศในแง่ของการสร้างความมั่นคงนี้ ในทางปฏิบัติดูเหมือนจะมีความสำคัญมากกว่าเป้าหมายเพื่อสันติภาพเสียอีก

เป้าหมายในการรักษาอำนาจ

การรักษาสถานภาพแห่งอำนาจ (status quo) เป็นเป้าหมายสำคัญประการหนึ่งของนโยบายต่างประเทศ ในทางปฏิบัติรัฐต่างๆจะรักษาอำนาจและฐานะของตนในเวทีการเมืองระหว่างประเทศมิให้ตกต่ำลง ดังจะเห็นได้ว่า สหรัฐอเมริกาและอดีตสหภาพโซเวียตต่างก็พยายามรักษาอิทธิพลของตนในภูมิภาคต่างๆรวมทั้งแข่งขันกันมีอิทธิพลในประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลาย ตัวอย่างเช่น  นโยบายต่างประเทศของสหรัฐอเมริกาในสมัยประธานาธิบดีเรแกนได้หันมาสร้างระบบแกนพันธมิตร 3 ฝ่าย อันประกอบด้วย สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น และยุโรปตะวันตก(กลุ่มสนธิสัญญานาโต) เพื่อประสานระบบความมั่นคงและรักษาอำนาจของสหรัฐอเมริกา ในส่วนที่เกี่ยวกับประเทศกำลังพัฒนานั้น สหรัฐอเมริกาจะเข้ามามีบทบาทในการพัฒนาเศรษฐกิจตามแนวของสหรัฐอเมริกาโดยการลงทุน การให้ความช่วยเหลือในรูปการให้กู้ยืมและการให้เปล่าตลอดจนการให้การสนับสนุนการรวมตัวกัน เช่น สมาคมอาเซียน และตลาดร่วมยุโรป เป็นต้น ส่วนอดีตสหภาพโซเวียตก็มุ่งสร้างดุลยภาพทางทหารและทางอาวุธให้ทัดเทียมกับสหรัฐอเมริกา รวมทั้งมีบทบาทสนับสนุนสงครามปลดแอกในประเทศกำลังพัฒนามากยิ่งขึ้น

เป้าหมายเพื่อการรักษาความอุดมสมบูรณ์และการพัฒนาเศรษฐกิจ

เป้าหมายเพื่อการรักษาความอุดมสมบูรณ์และการพัฒนาเศรษฐกิจ

ในภาวะปัจจุบัน ปัญหาความแตกต่างระหว่างประเทศที่พัฒนาแล้วกับประเทศที่ด้อยพัฒนาปรากฏให้เห็นอย่างชัดเจน ในรูปของปัญหาความยากจนและความอดอยากในประเทศด้อยพัฒนาทั้งหลาย ลักษณะเช่นนี้ได้ก่อความตึงเครียดในเวทีการเมืองระหว่างประเทศ โดยชาติอภิมหาอำนาจในสมัยนั้นต่างก็แข่งขันกันเพื่อมีอิทธิพล (sphere of influence) ของตนในประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลาย ประเทศกำลังพัฒนาจึงได้ถูกแบ่งออกเป็นค่ายสังคมนิยมและค่ายเสรีนิยม ซึ่งอันที่จริงแล้วประเทศกำลังพัฒนาที่อยู่ในค่ายเหล่านี้ ก็คือ ตลาดวัตถุดิบ ตลาดแรงงาน และตลาดสินค้าของประเทศอภิมหาอำนาจนั้นเอง ทำให้ประเทศกำลังพัฒนาเหล่านี้ต้องพึ่งพิงกับประเทศมหาอำนาจตลอดไป นอกจากนั้นประเทศมหาอำนาจต่างๆก็สามารถใช้แนวทางเศรษฐกิจต่างๆเพื่อการรักษาความอุดมสมบูรณ์และการพัฒนาเศรษฐกิจเพื่อผลทางเศรษฐกิจของตนอีกด้วย เช่น การใช้นโยบายทุ่มสินค้า นโยบายปิดล้อม เป็นต้น

กล่าวโดยสรุป นโยบายต่างประเทศของรัฐย่อมมีเป้าหมายอย่างน้อย ภ ประการดังที่กล่าวมาแล้ว อย่างไรก็ดี เป้าหมายเพื่อการรักษาสันติภาพกลับเป็นเป้าหมายที่ถูกจำกัดในตัวเอง กล่าวคือ เป้าหมายเพื่อการรักษาความมั่นคงและอำนาจของรัฐได้ทำให้การแสวงหาสันติภาพและความเป็นกลางทางการเมืองถูกบดบังลง ในขณะเดียวกัน เป้าหมายเพื่อการสร้างความอุดมสมบูรณ์และพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งในทางปฏิบัติเกี่ยวข้องกับการช่วยเหลือทางทหารนั้นได้กลับกลายแนวทางของการแสวงหาประโยชน์ของประเทศผู้ให้มากกว่าที่จะเป็นการช่วยเหลือประเทศด้อยพัฒนาหรือประเทศพัฒนาเพื่อบรรลุเป้าหมายในการพัฒนาเศรษฐกิจดังกล่าว

อนึ่ง ยังได้มีการกำหนดเป้าหมายของนโยบายต่างประเทศไว้ในอีกลักษณะหนึ่ง คือ เป้าหมายเพื่อการขยายอำนาจ (goals of national self-extension) เป้าหมายเพื่อการรักษาสถานภาพหรือความอยู่รอดของรัฐ(goals of national self-preservation) และเป้าหมายเพื่อส่วนรวม(goals of national self-abnegation) กล่าวคือ

1.นโยบายต่างประเทศที่ทีเป้าหมายเพื่อขยายอำนาจ ก็คือ การเปลี่ยนแปลงจากสถานภาพเดิม(status quo) ได้แก่ เพื่อขยายอำนาจในทุกวิถีทาง การครอบครองดินแดนและประชาชนของรัฐอื่น การเรียกร้องดินแดนคืน การสนับสนุนสงครามปลดแอกอย่างในอดีต เป็นต้น

2.นโยบายต่างประเทศที่มีเป้าหมายเพื่อรักษาสถานภาพเดิม ก็คือ นโยบายที่ยืนหยัดเพื่อสถานภาพเดิม ได้แก่ การปกป้องคุ้มครองและการป้องกันเอกราชของชาติและอธิปไตยในดินแดนของตน เป็นต้น

3.นโยบายต่างประเทศเพื่อส่วนรวม ก็คือ การรักษาไว้ซึ่งผลประโยชน์ส่วนรวม โดยลดผลประโยชน์ส่วนตัว ได้แก่ การสร้างสันติภาพ การสร้างความเข้มแข็งและความเป็นระเบียบในทางการเมืองระหว่างประเทศ เป็นต้น

การที่เสนอแนวทางที่แตกต่างกันของเป้าหมายของนโยบายต่างประเทศก็เพื่อประสงค์ให้นักศึกษามีกรอบความคิดในการพิจารณาเป้าหมายของนโยบายต่างประเทศในลักษณะที่กว่างขวางขึ้น อันจะเป็นปะโยชน์ในการศึกษาวิเคราะห์ต่อไป

แหล่งข้อมูล : เอกสารการสอนชุดวิชา ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ สาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช

โดย พระ จันทร์ธู แปต / อุทฺธํธมฺโม